Глава 9. Инволюция конституционного строя России за последние 15 лет. Контрреформы 2000–2015 годов#

Для характеристики трансформации конституционного строя России мы используем понятие «инволюция», означающее обратное развитие или переход к прежнему состоянию, поскольку оно наиболее точно передает суть изменений, произошедших в конституционной сфере. Практически сразу с** **приходом к власти Владимира Путина и его команды началась политика контрреформы, сутью которой было восстановление некоторых институтов, характерных для советского режима. Речь идет о воссоздании доминирующей политической партии, декорирующей неограниченную власть правящей группы и первого лица, об установлении контроля этой группы над средствами массовой информации (прежде всего над федеральными телеканалами) и неформальном введении политической цензуры, о подчинении судов исполнительной власти и т.п. С этой задачей — переформатированием конституционных смыслов, определяющих цели и методы внутренней политики, удалось успешно справиться в течение первой каденции ельцинского преемника.

Уже 13 мая 2000 года был принят указ № 849 «О полномочном Представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»¹, которым фактически были изменены характер федеративных отношений и территориальное деление Российской Федерации. Спустя несколько месяцев был издан указ «О Государственном совете Российской Федерации»², в соответствии с которым был создан не предусмотренный Основным законом совещательный орган с открытым перечнем полномочий, состоящий, помимо президента, из руководителей высших исполнительных органов субъектов федерации. К 2002 году был осуществлен переход от рамочного ко всеохватывающему федеральному регулированию огромного перечня вопросов, который подрывал саму идею совместных предметов ведения федерации и ее субъектов и поставил под сомнение федеративное устройство государства в целом. В поправках 2003 года к закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» из компетенции субъектов неожиданно исчез ряд позиций, определенных статьей 72 Конституции. Позже некоторые предметы совместного ведения были просто напрямую перераспределены в пользу федерации³. Кроме этого, были предусмотрены внеконституционные формы федерального вмешательства (например, право роспуска президентом региональных представительных органов) при фактическом отказе Конституционного суда от использования для разрешения такого рода конфликтов специально предусмотренного Конституцией способа — споров о компетенции.

Наиболее удобным объектом для начала контрреформы оказался порядок формирования Совета Федерации. Новый закон о таком порядке, принятый в 2000 году, был нацелен на то, чтобы сделать Совет Федерации более управляемым и, в частности, убрать из палаты «первых лиц» регионов. Перевод Совета Федерации на «профессиональную основу» был лишь символическим обозначением, формой, за которой скрывалось радикальное обновление содержания: палата должна была состоять из людей, вполне лояльных главе государства. Новый принцип формирования Совета Федерации поначалу не вызвал особых возражений ни у одной из фракций Государственной Думы. Члены верхней палаты теперь просто назначались региональными законодательными собраниями и губернаторами, что вполне соответствовало Конституции. Все эти представители, не имевшие мандата доверия избирателей, проходили теперь жесткий отбор в администрации президента и, по сути дела, рекомендовались к назначению. При этом значительная часть нового состава палаты рекрутировалась из среды лояльных столичных чиновников и бизнесменов — закон это позволял. Своеволие региональных законодателей подавлялось. В ряде случаев, когда региональные законодательные собрания голосовали за лиц, не устраивавших администрацию президента (так случалось, в частности, в Эвенкии и в Бурятии), на них оказывалось давление и их заставляли переголосовывать.

В итоге через полтора года (и в результате постепенной ротации) Совет Федерации с политической точки зрения уже представлял собой что‑то вроде регионального департамента администрации президента.

Серьезным изменениям подверглась избирательная система. Постепенно, в течение 2002‒2009 годов, в законодательство о выборах были внесены изменения, обеспечивавшие контроль администрации президента над избирательным процессом — как на федеральном, так и на региональном уровне. Изменения вносились в основном в базовый федеральный закон — «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме» (далее — Закон об основных гарантиях) с корреспондирующими поправками в специальные законы. Инициатором изменений выступила правящая группа (этим весьма общим понятием мы охватываем второго российского президента, от имени которого вносились законопроекты, и его ближайшее окружение). Политически ее представляла фракция «Единой России», получившая с конца 2003 года большинство мест в Государственной Думе. Партия‑корпорация, получившая относительное большинство, стремилась стать абсолютно доминирующей.

В 2005 году законодатель отказался от института избирательных блоков. Дело в том, что на региональных выборах избирательные блоки составляли серьезную конкуренцию «Единой России» и несколько раз выигрывали выборы. Одновременно было уменьшено с 25 до 5% допустимое для регистрации число подписей, признанных избирательной комиссией недостоверными.

В июле 2006 года была отменена форма голосования против всех кандидатов. В декабре 2006 года в Закон об основных гарантиях были внесены нормы, отменявшие порог явки избирателей на выборах всех уровней. Реальное значение это имело главным образом для президентских выборов, для которых порог явки сохранялся до этих пор достаточно высоким — 50%. В рамках этого же пакета поправок законодатель обратился к проблеме предвыборной агитации: был введен беспрецедентный запрет на использование телеэфира, в частности предвыборных телевизионных роликов, для критики политических оппонентов.

Отдельно следует сказать об изменениях федерального закона «О политических партиях». В декабре 2004 года в него была введена норма, увеличившая минимальное число членов политической партии, необходимое для ее регистрации, с 10 до 50 тысяч человек. При этом было в пять раз увеличено необходимое для регистрации число членов партии в регионах.

В конце 2004 года были отменены прямые выборы глав субъектов Российской Федерации: предлогом для данной меры стал кровавый террористический акт в Беслане в сентябре 2004‑го. Предложение о новом порядке наделения полномочиями глав регионов (фактически о назначении их главой государства при символическом участии региональных парламентов) было внесено президентом и почти без обсуждений одобрено послушным теперь большинством Государственной Думы.

Наконец, в феврале 2009 года была отменена такая форма регистрации политических партий и кандидатов, как избирательный залог.

В эти же годы на федеральных и региональных выборах начали широко использоваться административно‑ресурсные избирательные технологии, фактически устранявшие политическую конкуренцию на местах. Стали применяться самые разные противоправные методы — давление на бюджетников, в том числе на членов избирательных комиссий, досрочное и надомное голосование для манипуляций с избирательными бюллетенями, вбросы избирательных бюллетеней, фальсификации результатов голосования и т.д.

Были специально расширены полномочия президента, связанные с контролем над судами. В этих целях был искажен смысл пункта «е» статьи 83 Конституции, согласно которому главе государства дается право представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей высших судов — Верховного, Высшего Арбитражного, Конституционного — и назначать федеральных судей: в декабре 2001 года в закон о статусе судей была внесена поправка, в соответствии с которой Совет Федерации назначает председателей и заместителей председателя Верховного и Высшего Арбитражного судов по безальтернативному представлению президента. Также президент получил право назначать председателей всех судов вплоть до районных⁴.

В течение 2000‒2003 годов правящей группой был установлен контроль над крупнейшими федеральными телеканалами (строго говоря, над их политическим и новостным контентом) — Первым каналом, «Россией‑1», «Россией‑24», ТВЦ, НТВ. Постепенно сложились правила, исключавшие какую бы то ни было критику в телеэфире президента и близких ему лиц, а также участие в телепрограммах нежелательных оппонентов власти (система так называемых стоп‑листов). Вопреки прямому конституционному запрету важнейшие СМИ оказались подцензурными, а основным смыслом любых аналитических программ стала пропаганда в пользу внутренней и внешней политики, проводимой правящей группой.

Был усилен непосредственный контроль президента (а значит, и его администрации) над исполнительной властью. Норма федерального конституционного закона «О Правительстве» (статья 32), подчинявшая напрямую президенту все силовые ведомства, МИД и Минюст, с учетом президентских указов и отраслевого законодательства была дополнена целым рядом норм, устанавливавших непосредственное подчинение главе государства уже не шести, а 20 органов исполнительной власти (пять министерств, 12 федеральных служб и три федеральных агентства)⁵.

Постепенно были сужены полномочия парламента. В первую очередь бюджетные. Вплоть до того, что парламент перестал сам создавать проект государственного бюджета. Теперь он только делегирует своих представителей в специальную комиссию. Его задача была сведена лишь к покорному одобрению спущенного сверху основного финансового документа государства. Дополнительно был принят закон о парламентском расследовании, который полностью нейтрализовал этот важный инструмент системы сдержек и противовесов.

С точки зрения конституционной инволюции весьма показательной является история со Счетной палатой. Как известно, согласно Конституции Счетная палата — это орган финансового контроля, который образуется палатами парламента и действует по их поручениям. То есть фактически она является контрольным парламентским органом. Изначальный смысл конституционной нормы заключался именно в том, что исполнительная власть не должна участвовать в создании Счетной палаты, поскольку деятельность органов управления как раз и является объектом контроля палаты. Однако в результате поправок, внесенных в 2004 и 2006 годах в федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», президент получил право представлять кандидатуры председателя палаты и всех ее аудиторов. По сути, уже этого было достаточно для того, чтобы палата перестала быть независимой. Но оказалось, что это не все: в 2013 году был принят новый закон, который вообще перевернул конституционную норму с ног на голову. Согласно ему, депутаты Государственной Думы и Совета Федерации сначала представляют кандидатов в аудиторы президенту, который может согласиться с ними (и тогда депутаты получают право голосовать за кандидатуру в аудиторы), а может и не согласиться. В последнем случае президент представляет кандидатуру сам. О каком уж тут парламентском контроле над бюджетными расходами может идти речь?!

В конце 2008 года правящая корпорация, используя конституционное большинство в нижней палате, внесла проекты конституционных поправок, предусматривавших увеличение сроков полномочий президента до шести лет и Государственной Думы — до пяти лет. Мало у кого возникли сомнения в том, что главный элемент в этом пакете — удлинение срока президентских полномочий — подарок Владимиру Путину, строившему, вероятно, планы относительно своего следующего президентства.

Это были первые поправки к Конституции 1993 года. В то же время это был первый после 1993 года случай, когда жанр поправок использовался с явной политической целью. Мало кого из экспертов мог удовлетворить предлагаемый правящей группой довод о том, что четырехлетний срок полномочий не дает главе государства достаточно времени для реализации его предвыборных программ. Широкого обсуждения поправок не было. Они представляли собой сугубо групповую, корпоративную инициативу, увязанную с политической конъюнктурой — наличием у этой группы конституционного большинства в Государственной Думе и доминированием «Единой России» в региональных законодательных собраниях. Последние, одобряя поправки, уложились в месяц.

В 2013 году был упразднен Высший Арбитражный суд. Верховный суд стал единственным высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, а также по экономическим спорам. При этом необходимость объединения обосновывалась важностью едино­образия судебной практики, а также «обеспечением равенства всех перед законом».

Вряд ли эти предельно общие формулы могли реально объяснить причины слияния высших судов и внесения поправок в Конституцию. Уже не ссылаясь прямо на президента, его сторонники говорили о практике отказов в судебной защите в случае спора о подведомственности дела, а также о разнице в правилах организации судопроизводства в двух судебных системах. Но все подобные доводы вряд ли можно было воспринимать всерьез, поскольку в качестве средства решения проблемы предлагалась именно правка Конституции! Ведь, скажем, практику отказа в судебной защите в случае спора о подведомственности дела было даже трудно однозначно признать проблемой.

В итоге большинство экспертов пыталось найти ответы на вопрос о причинах данной меры в неюридической плоскости. Судьи высших судов в основном предпочитали отмалчиваться. Можно было предположить, что объединенный высший суд, в принципе, делает судебную систему более управляемой. Но при этом нельзя было сказать, что Высший Арбитражный суд когда‑либо принимал решения, вызывавшие недовольство главы государства либо правительства.

Поскольку речь шла все же не об объединении двух судебных систем (арбитражных судов и судов общей юрисдикции), а о слиянии их высших звеньев, вся «реформа» представлялась просто бюрократической процедурой. Однако следует помнить, что она повлекла за собой отставки и новый отбор судей высших судов — вопреки принципу их несменяемости. В соответствии с пунктом 5 статьи 2 Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 5 февраля 2014 года № 2‑ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» в целях формирования первоначального состава Верховного суда была создана Специальная квалификационная коллегия по отбору кандидатов. Работа данной коллегии вызвала много вопросов. По сути дела, судьям высших судов в очередной раз была продемонстрирована их абсолютная зависимость от иных ведомств и несамостоятельность судебной власти. На наш взгляд, вся эта процедура была унизительна для судей и связана с нарушением принципа их несменяемости, предусмотренного статьей 121 Конституции.

Как известно, набор конституционных поправок, устранивших Высший Арбитражный суд из судебной системы и из Конституции, был уже практически без особых дискуссий дополнен еще одной президентской инициативой (тут была бы вполне применима старая русская идиома «под сурдинку»). Речь шла о поправках, предоставлявших главе государства дополнительные полномочия по назначению региональных прокуроров, а также по представлению Совету Федерации кандидатур на должности заместителей генерального прокурора. Смысл этих новаций также оставался не вполне проясненным, хотя было понятно, что в целом они ослабляли позиции генерального прокурора, лишая его права назначать целые категории прокуроров и средств воздействия на региональные прокуратуры. В то же время эти поправки, безусловно, должны были усилить персональную лояльность прокуроров главе государства, который теперь получал возможность назначать их непосредственно. Вероятно, это имело определенный политический смысл.

Нельзя, впрочем, сказать, что данная мера вызвала жгучий интерес. Общество в целом и профессиональные сообщества в частности, похоже, были уже приучены к тому, что от них ничего не может зависеть.

Все указанные поправки после получения их из президентской администрации были рассмотрены и приняты палатами Федерального Собрания довольно оперативно. Думается, эта оперативность еще войдет в историю. В частности, Государственная Дума одобрила данные поправки 22 ноября 2013 года, Совет Федерации вынес то же решение спустя пять дней, а еще до наступления нового 2014 года за поправки проголосовало уже надлежащее число законодательных собраний субъектов Российской Федерации.

В данном случае важнее оценить даже не значение скороспелых новаций, но сам контекст этого события. Суть его в том, что, как и в 2008 году, сферой, где оказалось возможным удовлетворять узкогрупповые или корпоративные политические интересы, снова стала сфера конституционного правотворчества. То есть сфера, которая, в принципе, должна оставаться образцом стабильности. Ведь внесение каких бы то ни было изменений в Конституцию должно быть в определенной мере предметом национального согласия, результатом реальных межпартийных соглашений. Правка Конституции — это самое последнее и самое сильное средство для решения любых общепризнанных назревших проблем. Какие крупные и назревшие задачи решались с помощью указанных конституционных поправок в 2013 году? На самом деле никакие, если не считать повышение управляемости судебной системы и дальнейшее расширение президентских полномочий.