3. К Постановлению Конституционного Суда РФ отЗ июня 1993 г. № 13-П по делу о проверке конституционности Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 г. «Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР», постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 г. «О порядке введения в действие Закона Мордовской ССР „Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР"», Указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 г. «Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР»#

В постановлении по этому делу (ВКС. 1994. № 4–5. С. 17–36) Конституционный суд рассмотрел вопрос о конституционности Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 г. «Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Мордовской ССР», постановление Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 г. о порядке введения в действие указанного Закона, а также Указа Президента РФ от 8 апреля 1993 г. «Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР».

Указанным Законом Мордовии, принятым ее Верховным Советом, были упразднены посты президента и вице-президента республики и распущено возглавляемое президентом Правительство. Полномочия президента и правительства были распределены при этом частично между Верховным Советом Мордовии и вновь создаваемым им и подконтрольным ему Советом Министров. Соответствующие изменения были внесены в Конституцию республики. Названный Указ Президента РФ признавал эти решения противоречащими Конституции, принципам народовластия и разделения властей, посягающим на единство системы исполнительной власти РФ, и приостанавливал действие закона Мордовии до разрешения вопроса о его конституционности в судебном порядке.

С ходатайством в Конституционный суд обратились группа народных депутатов РФ и всенародно избранный в 1991 г. президент Мордовской ССР В. Д. Гуслянников.

Конституционный суд пришел к выводу, что республика вправе была самостоятельно решать вопросы установления и изменения системы своих государственных органов власти, включая и введение или упразднение поста Президента, при условии соблюдения требований Конституции РФ. Не усмотрел Суд и нарушения основополагающих принципов Конституции РФ, таких как принципы народовластия, федерализма, разделения властей. Таким образом, Верховный Совет Мордовской ССР действовал в пределах своей компетенции и его решения не противоречили Конституции РФ. Указ же Президента РФ Конституционный суд признал противоречащим Конституции РФ с точки зрения его соответствия разграничению предметов ведения и полномочий между федерацией и республиками в ее составе.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ#

Конституционный суд Российской Федерации в своем решении по настоящему делу необоснованно сузил основания к рассмотрению ходатайства о проверке конституционности нормативных актов Мордовской ССР, сведя их лишь к проверке соответствия Договору о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Статья 165.1 Конституции Российской Федерации не предусматривает подобного ограничения.

Следствием такого подхода явился отказ Конституционного суда констатировать наличие не только нарушений целого ряда конституционных норм, но и совершенно явного отступления от незыблемых основ конституционного строя Российской Федерации.

1. Анализ исследованных в судебном заседании фактов и представленных документов показывает, что президент Мордовской ССР был избран гражданами республики в соответствии со статьей 132.1 Конституции Российской Федерации и статьей 113 Конституции Мордовской ССР (в редакции, действовавшей до 7 апреля 1993 г.) сроком на пять лет.

Вопрос об отзыве Президента в соответствии со статьей 117 Конституции Мордовской ССР (в той же редакции) мог быть решен только гражданами Мордовской ССР путем голосования, назначенного Верховным Советом Мордовской ССР большинством в две трети голосов по заключению Конституционного суда в случае нарушения Президентом Конституции и законов Мордовской ССР, а также данной им присяги.

Упразднив пост Президента, избранного народом республики, и прекратив его полномочия задолго до истечения их срока и вопреки процедуре, определенной Конституцией, Верховный Совет Мордовской ССР выразил полное пренебрежение к народному волеизъявлению. Тем самым была нарушена одна из незыблемых основ конституционного строя — народовластие, закрепленная частью второй статьи 1 Конституции Российской Федерации. В соответствии с этим принципом непосредственное волеизъявление граждан обладает приоритетом перед решением представительных органов.

Верховный Совет Мордовской ССР, ликвидировав такие самостоятельные институты исполнительной власти, как Президент и возглавляемое им Правительство, перераспределив их полномочия в свою пользу (по Закону от 7 апреля 1993 г. Верховный Совет формирует полностью подотчетный и подконтрольный ему Совет Министров — Правительство и обладает правом его роспуска), нарушил равновесие властей, восстановил прежнюю модель взаимоотношений органов исполнительной и законодательной власти, не совместимую с другим основополагающим принципом, закрепленным частью второй статьи 1 и частью первой статьи 3 Конституции Российской Федерации, — принципом разделения законодательной, исполнительной и судебной властей. Кроме того, была нарушена статья 1 Закона Российской Федерации «О защите конституционных органов власти в Российской Федерации».

В нарушение принципа федерализма, закрепленного частью второй статьи 1 Конституции Российской Федерации, а также принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией, составляющими ее республиками, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением, закрепленного в части первой статьи 3 Конституции Российской Федерации, рассматриваемый Закон Мордовской ССР от 7 апреля 1993 г. в ряде своих положений вторгся в сферу федеральных полномочий, установленных пунктами «а», «в», «г» части первой и частью второй статьи 72 Конституции Российской Федерации, пунктами «а», «в», «г» части первой статьи I и статьей II Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, а также в сферу совместного ведения, установленную пунктами «а», «б» части первой, частями второй и третьей статьи 81.1 Конституции Российской Федерации и соответственно пунктами «а», «б» части первой, частями второй и третьей статьи II указанного Договора. Были нарушены и другие нормы Конституции Российской Федерации.

Так, часть вторая статьи 72 и часть первая статьи 79 Конституции Российской Федерации устанавливают, что органы власти республик в составе Российской Федерации участвуют в осуществлении федеральных полномочий в пределах и формах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Конкретная форма такого участия установлена статьей 132.1 Конституции Российской Федерации, согласно которой глава исполнительной власти (Президент) республики в составе Российской Федерации с момента его избрания является высшим должностным лицом республики, входит в единую систему исполнительной власти Российской Федерации, возглавляемую Президентом Российской Федерации, и выступает гарантом прав и свобод личности, соблюдения Конституции и законов Российской Федерации, Конституции и законов республики в составе Российской Федерации, защищает суверенитет, экономические и политические интересы Российской Федерации и республики в составе Российской Федерации.

Вышеуказанные полномочия были закреплены частью первой статьи 111 Конституции Мордовской ССР (в редакции, действовавшей до 7 апреля 1993 г.) именно за Президентом республики и содержались также в тексте присяги Президента, утвержденной Законом Мордовской ССР от 25 октября 1991 г. «Об учреждении поста Президента Мордовской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР».

Ликвидировав институт Президента и соответственно высшего должностного лица республики, Верховный Совет Мордовской ССР Законом от 7 апреля 1993 г. нарушил единую систему исполнительной власти Российской Федерации, возглавляемую Президентом Российской Федерации, и полностью устранил из компетенции какого-либо должностного лица республики и ее исполнительной власти осуществление федеральных и совместных полномочий, установленных статьей 132.1 конституции Российской Федерации.

Статья 132.2 Конституции Российской Федерации относит к компетенции республик в составе Российской Федерации определение полномочий, порядка избрания и деятельности глав исполнительной власти (президентов) республик. Однако само конституирование этого института, определение его места в общей системе исполнительной власти Российской Федерации и республик в ее составе осуществляется в соответствии с Основным Законом Российской Федерации (статьи 132.1, 133, 134).

Закон Мордовской ССР от 7 апреля 1993 г. вопреки статьям 132.2, 133 и 134 Конституции Российской Федерации изменил также порядок избрания главы исполнительной власти, Совета Министров — Правительства республики и объем их полномочий.

Так, вместо избрания главы исполнительной власти (Президента), о котором говорит статья 132.2 Конституции Российской Федерации, рассматриваемый Закон предусматривает назначение главы исполнительной власти — Председателя Совета Министров — Правительства Мордовской ССР Верховным Советом (статья 110.1).

Им же формируется Совет Министров республики (статья 110 Закона), хотя статья 133 Конституции Российской Федерации (в редакции от 1 ноября 1991 г., вступившей в силу в Мордовской ССР с момента избрания Президента Мордовской ССР) предусматривает формирование Совета Министров республики в составе Российской Федерации Президентом.

Вопреки статье 134 Конституции Российской Федерации в редакции, вступившей в силу в Мордовской ССР с момента избрания ее Президента, Закон не предусматривает возможности издания Советом Министров постановлений и распоряжений, в частности, на основе и во исполнение указов главы исполнительной власти (Президента) республики.

Таким образом, Закон Мордовской ССР от 7 апреля 1993 г. «Об упразднении постов Президента и вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР» и постановление Верховного Совета Мордовской ССР о порядке введения в действие этого закона не соответствуют части второй статьи 1, части первой статьи 3, статье 47, части второй статьи 72, части первой статьи 79, статьям 132.1, 132.2, 133 и 134 Конституции Российской Федерации, пунктам «а», «в», «г» части первой статьи I, пунктам «а», «б» части первой статьи II Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации.

2. Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 г. не устанавливает каких-либо норм, а содержит организационно-распорядительные предписания, действующие «до разрешения в надлежащем порядке вопроса о конституционности решений Верховного Совета Мордовской ССР». Возглавляя единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в которую входят главы исполнительной власти (президенты) республик, Президент Российской Федерации не может оставаться безучастным к организации этой власти на всех ее уровнях, к изменениям в ее системе. Реорганизация исполнительной власти в республике затрагивает интересы и полномочия федерации и требует согласования с федеральными органами власти.

Полагая, что Закон Мордовской ССР от 7 апреля 1993 г. противоречит Конституции Российской Федерации, конституционным принципам народовластия и разделения властей, Президент Российской Федерации, на которого возложена обязанность соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации, должен был указать на имеющиеся, по его мнению, нарушения Конституции Российской Федерации и предпринять необходимые меры. Изложенные в Указе оценки и меры не противоречат Конституции Российской Федерации, рассчитаны на ограниченный период времени.

Президент Российской Федерации своим Указом не приостанавливал действие Закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 г., хотя предусмотренные им меры фактически направлены на неисполнение Закона республики до разрешения вопроса о его конституционности в надлежащем порядке. В данном случае Президент Российской Федерации следовал своим конституционным обязательствам уважать и охранять права народов Российской Федерации, что вытекает из статьи 121.4 Конституции Российской Федерации.

Положения пункта 2 Указа от 8 апреля 1993 г. о поручениях федеральным органам исполнительной власти обусловлены статусом Президента Российской Федерации как главы исполнительной власти, его полномочиями руководить деятельностью Совета Министров Российской Федерации, издавать указы, обязанностью Совета Министров Российской Федерации издавать акты на основе и во исполнение, в частности, указов Президента Российской Федерации, подчиненностью республиканских министерств и государственных комитетов Российской Федерации Совету Министров Российской Федерации.

Таким образом, Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 г. не противоречит Конституции Российской Федерации.