7. К Постановлению Конституционного суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации»#

С 10 по 30 июля 1995 г. Конституционный суд рассматривал вопрос о конституционности трех президентских указов и одного распоряжения правительства, изданных в ноябре — декабре 1994 г. и фактически направленных на насильственное свержение режима Джохара Дудаева в Чечне путем использования федеральных войск. Суд изучил соответствие этих актов положениям Конституции по запросу группы депутатов Совета Федерации. Доводы заявителей сводились к следующему. Во-первых, военные действия с участием российских войск на территории России не должны были начинаться без объявления чрезвычайного положения. Во-вторых, введение чрезвычайного положения возможно только с согласия Совета Федерации (пункт «в» части 1 статьи 102 Конституции Российской Федерации), и, следовательно, отказ исполнительной власти объявить чрезвычайное положение в то время, как в этом существовала явная необходимость, равнозначна одностороннему отказу органов управления от исполнения возложенных на них Конституцией обязанностей по отношению к законодательной власти. И, в-третьих, принятие секретного указа № 2137 находится в вопиющем противоречии с положениями части 3 статьи 15 Конституции, которая гласит: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения». Сергей Ковалев и его сторонники, которые подчеркивают жестокое и массовое нарушение прав российских граждан (десятки тысяч убитых в одном только Грозном, разрушенные дома, огромное число беженцев и т. д.), также ссылаются на часть 4 статьи 15 Конституции, в соответствии с которой «общепризнанные принципы и нормы международного права… являются составной частью ее (российской) правовой системы».

Представители президента в Суде заявили, что важнейший из рассматриваемых документов, Указ Президента № 2137 от 30 ноября 1994 г. «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», был отменен в декабре того же года и, соответственно, не может на законном основании быть исследован в ходе судебных заседаний. Основным аргументом стороны стал тот факт, что Дудаев стоял во главе бесспорно преступного режима, а российский президент наделен в соответствии с Конституцией полномочиями для осуществления действий, направленных на сохранение целостности Российской Федерации.

Конституционный суд вынес свое решение 30 июля. Одиннадцать из 19 судей высказались в поддержку президента. Председатель Суда Владимир Туманов объяснил в интервью от 1 августа, что основанием для принятия решения стала не столько буква Конституции, сколько доктрина артикуляции государственных интересов, в соответствии с которой правительство имеет право предпринять практически любые действия по своему усмотрению, без каких-либо ограничений со стороны закона и не отчитываясь перед представительными органами, если сочтет (хотя бы и в одностороннем порядке), что «целостность» отечества стоит под угрозой. Указ Президента Российской Федерации № 2166 от 9 декабря 1994 г. «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта» был признан полностью конституционным, так же как и главные положения правительственного постановления, принятого во исполнение указа президента. Суд не изучал вопрос о соответствии Конституции секретного указа № 2137 от 30 ноября 1994 г. о восстановлении конституционного порядка в Чечне именно на том основании, что к моменту рассмотрения дела он был отменен. Рассмотрение Указа Президента № 1833 от 2 ноября 1993 г. «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» также было признано не входящим в компетенцию Суда. Кроме того, Суд признал неконституционными два положения Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. Одно из них касалось насильственного выдворения из Чечни лиц, «угрожающих общественному порядку», а второе относится к праву правительства лишать журналистов аккредитации для работы в зоне конфликта при наличии такой необходимости. (Более подробно см.: «Конституционное право: Восточноевропейское обозрение» 1995.)

ОСОБОЕ МНЕНИЕ#

1. Исследуя и оценивая акты Президента и Правительства Российской Федерации, касающиеся известных событий в Чеченской Республике, Конституционный суд отступил от требований части второй статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» о необходимости учитывать не только буквальный смысл рассматриваемого акта, но и смысл, придаваемый ему толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

Расчленение оспариваемых актов на отдельные положения, оценка их изолированно друг от друга и вне контекста их понимания правоприменителем и наступивших последствий не позволяют, особенно в данном случае, выявить их подлинный смысл, дают неправильное представление об их нормативности именно вследствие некорректности употребленной терминологии, умолчаний или намеренного по политическим мотивам искажения сути принимаемых решений, противоречивости и неясности ряда формулировок, допускающих произвольное толкование.

В целом же указы Президента Российской Федерации от 30 ноября и 9 декабря 1994 г., постановление Правительства от 9 декабря 1994 г. по смыслу, содержанию, предмету регулирования, целям и даже по наименованию представляют собой единую совокупность последовательных и взаимодополняющих решений одного и того же вопроса — восстановления влияния федеральной власти в Чеченской Республике силовым вооруженным путем.

2. Рассматриваемые акты являются, по сути, известными в мировой и отечественной практике так называемыми исключительными законами (чрезвычайными указами и т. п.), рассчитанными на особую, внезапно возникшую и крайне угрожающую ситуацию временного характера. Из Конституции Российской Федерации (статьи 56, 87, 88, 102), действующего законодательства вытекают лишь два способа регулирования правового режима таких ситуаций — военное и чрезвычайное положение. Их характеризует, как правило, чрезвычайное усиление военно-административных полномочий, введение для данных случаев дополнительных ограничений прав и свобод граждан, применение для охраны порядка и безопасности силовых методов (в том числе вооруженных) как главного решающего средства разрешения экстраординарных ситуаций и конфликтов. Все характерные признаки военного и чрезвычайного положения отчетливо просматриваются в анализируемых решениях.

Так, наиболее откровенный засекреченный Указ от 30 ноября 1994 г. неоднократно упоминает о введении и поддержании режима чрезвычайного положения в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике. «Мероприятия» согласно прилагаемому плану осуществляются в зоне конфликта с 6 часов 1 декабря 1994 г. В этих целях предусмотрено создание «особых форм управления» (пункт 4) под эгидой военных, в том числе так называемая группа руководства (пункт 2). Руководителю этой группы (Министру обороны!) предоставлены особые, исключительные полномочия по координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и сил обеспечения безопасности, право привлечения к ответственности должностных лиц вплоть до отстранения их от выполнения служебных обязанностей (пункт 3).

Между прочим, объединенное командование военизированными силами разных ведомств возможно только в исключительных случаях (статья 18 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении») и недопустимо в обычных условиях, о чем прямо высказался Конституционный суд в своем первом постановлении от 14 января 1992 г.¹, однако группа продолжает существовать и после отмены указа.

На группу возложено, в частности, обеспечение «разоружения и ликвидации вооруженных формирований», организация «особого режима въезда и выезда, а также особого порядка передвижения в зоне чрезвычайного положения» (пункт 4). В числе мероприятий также предусмотрено закрытие административных и воздушных границ республики, введение особого пропускного режима на границе, режима усиленной охраны объектов повышенной опасности (пункты 4, 5, 14), организация специально ориентированных информационных, идеологических, дипломатических и других мер.

Известно, что на основании данного указа, оформившего фактически решение Совета Безопасности от 26 ноября 1994 г., на территорию Чеченской Республики были введены войска Министерства обороны и войска МВД и с применением авиации, артиллерии, другого тяжелого вооружения были начаты широкомасштабные военные действия. Официально не объявленные, но фактически введенные меры чрезвычайного характера неоспоримо повлекли массовые нарушения конституционных прав и свобод граждан, что не позволяло Конституционному суду, даже если акт и был отменен впоследствии, уклониться от его оценки и прекратить производство ввиду прямого запрета, содержащегося в части 2 статьи 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

3. Указ от 9 декабря 1994 г. по наименованию и сути вполне идентичен предыдущему и является открытым вариантом того же самого решения Совета Безопасности, ссылку на которое он прямо содержит, включая совпадающие формулировки причин, целей и способов разрешения конфликта. Предназначенный для опубликования, он не предлагает перечня конкретных мер и избегает упоминания о чрезвычайном положении, однако в своей общей беспредельной формуле не только полностью охватывает действовавший на тот момент секретный указ, но и фактически предоставляет неограниченные полномочия правительству «использовать все имеющиеся у государства средства» для достижения названных целей.

Приведенная формулировка не содержит каких-либо различий и ограничений в применении как военно-силовых, так и правовых средств, не предусматривает никаких правовых гарантий, допускает совершенно произвольное толкование. В чрезвычайных условиях, в сочетании с абсолютно неправомерным заявлением в преамбуле, объявляющим противостоящую в конфликте сторону вне закона, данная формула ясно предписывает достичь желаемого результата любым способом и любой ценой.

Именно так это и было воспринято правоприменителями и исполнителями данных актов. Об этом свидетельствуют крайне жестокие и запрещенные международным гуманитарным правом методы ведения войны, применение неизбирательных средств массового поражения, массовая гибель населения, колоссальный поток беженцев, глобальные разрушения жилых и производственных объектов, экологически опасных сооружений, культурных и культовых ценностей, карательные экспедиции с так называемой «зачисткой территорий», создание абсолютно незаконных фильтрационных пунктов, факты бессудных расстрелов и казней, применения истязаний и пыток.

4. Постановление Правительства от 9 декабря 1994 г. принято одновременно и во исполнение названного указа. Как было установлено в судебном заседании, данное постановление составом правительства не обсуждалось и не было результатом коллегиального решения, что само по себе дискредитирует порядок его принятия (статья 15, часть 1, Конституции Российской Федерации).

В постановлении признается, что на территории Чеченской Республики существует зона вооруженного конфликта, что в этой зоне силами армии, МВД и др. осуществляется разоружение незаконных формирований вплоть до уничтожения военной техники и что в этой зоне вводится «комплекс мер», включая ряд ограничений прав и свобод граждан, предусмотренных Законом РСФСР «О чрезвычайном положении», но без его упоминания и обозначения характера правового режима.

По мнению стороны, принявшей акт, перечисленные репрессивные меры являются обычными полномочиями органов внутренних дел. Этот аргумент не представляется убедительным. Законодатель однозначно относит такие меры к чрезвычайным, применяемым только в условиях чрезвычайного положения, о чем прямо упоминается в статьях 22 и 23 Закона РСФСР «О чрезвычайном положении», из которого они и были текстуально воспроизведены в постановлении от правительства. Некоторые меры (проверка документов, досмотр транспорта и т. п.) применяются органами милиции в обычной обстановке только эпизодически при наличии специально оговоренных условий и гарантий («при наличии достаточных оснований подозревать» и т. п.), чего нет при чрезвычайном положении в силу заведомой опасности самой ситуации. Правительство также осознавало эти различия. Так, в пункте 3 постановления после перечисления ограничений чрезвычайного характера имеется ссылка на «иные меры, предусмотренные в соответствии с компетенцией» органов внутренних дел. Наконец, в пункте 10 гарантии и компенсации военнослужащим в зоне данного вооруженного конфликта прямо приравнены к условиям чрезвычайного положения, что было закреплено позже и в Федеральном законе от 16 мая 1995 г.

Анализ названных актов в их совокупности с учетом практики их применения и фактических последствий позволяет установить идентичность употребленных в них терминов: «ликвидацию вооруженных формирований» — с вооруженным конфликтом не-международного характера, «мероприятия по разоружению» — с режимом чрезвычайного положения, а формулу «все имеющиеся у государства средства» — с неограниченными полномочиями исполнительной власти в выборе средств и способов действия в данной ситуации.

В свете этого не вызывает сомнения нормативный характер всех рассмотренных выше актов, содержащих правоорганизующие положения, обязательные для исполнения неопределенным числом лиц.

5. Ни президент, ни правительство Российской Федерации не обладают неограниченными полномочиями по принятию решений, в том числе в сфере защиты конституционного строя. Принимая меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, президент согласно Конституции Российской Федерации связан «установленным Конституцией Российской Федерации порядком» (статья 80, часть 2), Конституцией и федеральными законами (статья 90, часть 3), общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами, являющимися частью правовой системы (статья 15, часть 4). Аналогичным образом ограничены и полномочия правительства (статьи 114 и 115, часть 1). Ни в части 1 статьи 15, ни в статье 82, ни в других конституционных нормах не содержится каких-либо иных скрытых полномочий президента и правительства Российской Федерации, позволяющих им выйти за пределы, очерченные действующим законодательством, либо в опережающем порядке заполнить пробелы в правовом регулировании вопреки существующим запретам и ограничениям.

Фактическим изданием норм исключительного характера и введением особого правового режима с элементами военного и чрезвычайного положения президент и правительство Российской Федерации нарушили требования статей 55 (часть 3), 56, 80 (часть 2), 87, 88, 90 (часть 3), 102 (часть 1, пункты «б», «в») Конституции Российской Федерации, действующего и соответствующего ей Закона РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении», статьи 4 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.

Рассматриваемые акты в части использования Вооруженных Сил, кроме того, противоречат статьям 87 и 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку эти силы были вовлечены в данный конфликт вопреки их предназначению, определенному специальной нормой статьи 10 Закона Российской Федерации от 24 сентября 1992 г. «Об обороне». Часть третья данной статьи, которую мы полагаем действующей, так как она не может быть отменена указом президента Российской Федерации (статья 90, часть 3, Конституции Российской Федерации), прямо запрещает привлечение Вооруженных сил к выполнению задач, не связанных с их предназначением (кроме как отражение агрессии, нанесение агрессору поражения, выполнение международных обязательств), по основаниям, не указанным в законе.

По этим же основаниям Конституционный суд должен был признать не соответствующим Конституции Российской Федерации Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г., утверждающий Основные положения военной доктрины Российской Федерации. Нормативный характер этому акту придают реализованные президентом полномочия, предусмотренные статьей 83 (пункт «з») Конституции Российской Федерации, статья 1 Закона Российской Федерации «Об обороне», а также сами особенности «официально принятых в государстве взглядов», сформулированных в нормативной форме именно в той части, где представлен неоправданно широкий и противоречащий закону перечень случаев использования Вооруженных сил.

Как отмечалось выше, рассматриваемые акты президента и правительства Российской Федерации, по существу, предоставляли их исполнителям неограниченные полномочия, никак не оговаривали какой-либо порядок выбора средств и способов ведения военных действий, обращения с комбатантами, защиты гражданского населения, гражданских объектов и вообще не имели какого-либо соотношения с нормами международного гуманитарного права. Выступивший в судебном заседании маршал В. Г. Куликов подтвердил, в частности, что командованию и тем более рядовым военнослужащим эти международные нормы были просто неизвестны. Был нарушен основной принцип этих норм, гласящий, что права конфликтующих сторон выбирать методы и средства ведения войны не являются неограниченными. В результате издания и применения этих актов грубейшим образом были нарушены нормы Женевской конвенции 1949 г., дополнительных протоколов к ней, прежде всего прямо относящиеся к данному случаю нормы Протокола II от 12 августа 1949 г., касающиеся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера.

Указанные акты президента и правительства Российской Федерации не содержали также достаточной защиты и эффективных правовых средств против незаконного применения ограничений прав человека и злоупотребления этими ограничениями. В целом как по своему содержанию, так и по последствиям они нарушили ряд конституционных норм, касающихся прав и свобод человека, в том числе статьи 17–23, 25, 27, 29 (части 4, 5), 35, 40 (часть 1), 42, 45 (часть 1), 46, 48 (часть 2), 52, 53, 55 (часть 3).

6. Не представляется убедительным с конституционно-правовой точки зрения и ряд аргументов стороны, издавшей акты о целесообразности и крайней необходимости предпринятых мер.

Содержащиеся в актах решения обосновываются преимущественно необходимостью защиты суверенитета, территориальной целостности, конституционного порядка, государственной безопасности и прочих государственных интересов. Права человека стоят в этом перечне на последнем месте. Однако данные понятия нельзя признать однопорядковыми. Статья 2 Конституции Российской Федерации недвусмысленно и однозначно относит человека, его права и свободы к высшей ценности. Этот основной отличительный принцип Конституции Российской Федерации был грубо нарушен в пользу государственных предпочтений.

Не может служить непреодолимым препятствием праву народа на самоопределение и принцип территориальной целостности. Являясь одним из основных прав и открывая Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., право народа на самоопределение не содержит здесь никаких оговорок и ограничений, является реально действующим в международной практике, отражает прогрессивную историческую тенденцию и в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации включено в систему основных конституционных прав. Это право выражается и в статье 3 Конституции через принцип народовластия, и в статье 66, предусматривающей возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации в определенном порядке. Представляется, что территориальная целостность не может утверждаться насильственно вопреки выраженному в законной форме самоопределению народа, и конфликт должен быть разрешен цивилизованным путем в пользу последнего.

Не могут служить доказательством добросовестности введения чрезвычайных мер и оправданием военного конфликта ссылки на крайнюю необходимость.

Сиракузские принципы толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах (1984 г.) определяют, что такие ограничения и отступления государства-участники могут применять «только в случаях исключительной и действительной или неминуемой опасности, которая угрожает жизни нации» и «только тогда, когда существуют достаточные гарантии и эффективные средства правовой защиты против злоупотреблений»; «на национальную безопасность нельзя ссылаться в качестве причины, когда речь идет о предотвращении только местной или относительно изолированной угрозы закону или порядку». Очевидно, что указанные принципы в данном случае не были соблюдены.

Кроме того, крайняя необходимость оправдана лишь при условии, что причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный. Известные же уже сейчас последствия предпринятых акций и декларированные цели, а также предполагавшиеся результаты представляются явно несоизмеримыми.