Избирательное законодательство#

1. К Постановлению Конституционного суда РФ от 24 декабря 1996 г. № 21-П по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 г. «О порядке отзыва депутата Московской областной Думы»#

*¹ Поводом к рассмотрению этого дела стал запрос Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ. Судебная коллегия рассматривала в кассационном порядке дело по жалобе гражданки Н. А. Елисеевой, депутата Московской областной Думы. Н. А. Елисеева была отозвана избирателями на основании названного Закона, которым установлен институт отзыва депутата и порядок организации и проведения процедуры отзыва.

Заявитель полагает, что Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» содержит исчерпывающий перечень оснований прекращения депутатских полномочий. Из этого Судебная коллегия по гражданским делам делает вывод, что субъекты Российской Федерации не вправе предусматривать в своих законах иные основания прекращения полномочий депутата, в том числе институт отзыва.

В постановлении от 24 декабря 1996 г. Конституционный суд установил следующее.

Конституция РФ (статья 77) дает право субъектам Российской Федерации устанавливать систему органов государственной власти самостоятельно, но относит (статья 72) установление общих принципов организации органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Вместе с тем Конституция не запрещает субъектам Российской Федерации до принятия соответствующего федерального закона осуществлять самостоятельное правовое регулирование тех вопросов, которые относятся к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Конституционный суд постановил, что в настоящее время (пока не принят федеральный закон об общих принципах организации системы государственной власти) субъект Российской Федерации вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения. Однако после издания федерального закона придется привести в соответствие ему местные (субъектов Российской Федерации) законодательные акты, если они будут противоречить друг другу.

Согласно Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Следовательно, субъект Российской Федерации вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа, который он рассматривает как форму непосредственной демократии. До принятия федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти это не нарушит конституционное разграничение предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Институтом отзыва депутата никак не ограничиваются права граждан избирать и быть избранными, поскольку отзыв депутата не имеет отношения к процессу избрания, а касается последующих отношений между депутатом и избирателями. Кроме того, отзыв, прекращая полномочия депутата, не нарушает его статуса как гражданина. Однако процедура отзыва должна обеспечивать депутату возможность объяснить избирателям те обстоятельства, которые послужили основанием для отзыва.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ#

1. Рассматриваемый в постановлении Конституционного суда Российской Федерации институт отзыва депутата наряду с наказами избирателей и отчетами депутатов является, как известно, характерным признаком так называемого императивного мандата.

Императивный мандат, устанавливая подотчетность и ответственность депутата только перед избирателями своего округа, жестко связывает позицию депутата с местными интересами, волей, наказами и поручениями отдельных групп населения, участвовавшими в его избрании. Таким образом, депутат оказывается не уполномоченным и не способным в силу своей зависимости решать общие задачи всей территории, на которой действует данная легислатура. Очевидно, что такая связанность может существенно затруднить выработку и согласование единых позиций, законодательную политику в общих интересах, то есть делает проблематичной работу самого представительного органа.

В своем постановлении по делу Конституционный суд сослался на отсутствие упоминания в Конституции Российской Федерации института отзыва депутата как на аргумент в пользу возможности установления отзыва законом субъекта Федерации. Однако, по нашему мнению, вывод здесь должен быть прямо противоположным. Конституция Российской Федерации тем самым имплицитно подтверждает отказ от императивного мандата в принципе как формы взаимоотношения депутата с избирателями. И, поскольку это институт конституционного уровня регулирования, он не может быть введен в законодательном порядке.

Это вытекает также из сравнения с предыдущей Конституцией РСФСР, которая, как и все конституции советского периода, закрепляла положения о наказах, подотчетности и отзыве депутата, создавая видимость народовластия, что называлось «социалистической демократией». В тот период наличие института отзыва не представляло, очевидно, какой-либо проблемы как в силу безальтернативности и полной регулируемости процесса выборов, так и декоративных функций самого «представительного» органа (см. постановление Конституционного суда Российской Федерации от 30 ноября 1992 г. по делу о проверке конституционности указов президента Российской Федерации, касающихся деятельности КПСС и КП РСФСР).

Отсутствие в ныне действующей Конституции Российской Федерации упоминания об отзыве депутата, таким образом, не является случайным умолчанием, а принципиально отличает новые конституционные отношения, что было реализовано и в федеральном законодательстве — в законах от 8 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации».

Институт отзыва депутата (императивный мандат) противоречит основам конституционного строя Российской Федерации — сути демократического государства (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации) и природе законодательного органа, представляющего общенародные интересы (часть 2 статьи 1 Конституции Российской Федерации) и призванного эффективно решать задачи общефедерального значения или, соответственно, значимые для населения субъекта Федерации.

Отказ от императивного мандата в Конституции Российской Федерации и в федеральном законодательстве является общим принципом для организации представительных органов государственной власти и в силу части 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации он обязателен и для субъекта Российской Федерации.

2. Конституционный суд необоснованно уклонился от оценки конституционности рассматриваемого Закона Московской области по содержанию, истолковав аргументацию заявителя как ограничение предмета исследования. Однако в запросе содержится просьба рассмотреть конституционность данного Закона в целом.

Целый ряд положений Закона обладают настолько существенными дефектами, что применение их чревато серьезными нарушениями конституционных прав и свобод граждан.

Так, в статье 1 содержатся следующие основания отзыва депутата: невыполнение депутатских обязанностей или требований Конституции Российской Федерации, нарушение законодательства Российской Федерации и Московской области, совершение действий, порочащих звание депутата. Все эти основания сформулированы настолько неопределенно и неясно, что возможности их произвольного толкования абсолютно безграничны, тем более что мотивировка отзыва выдвигается даже не каким-либо компетентным органом, а «инициаторами» (возможно, даже одним — согласно буквальному тексту статьи 2 Закона) из числа избирателей соответствующего округа и не требует, по крайней мере на данном этапе, какой-либо объективной основы, не исключает и сугубо политические мотивы отзыва.

Конституционный суд уже неоднократно высказывался по поводу неопределенности правовых норм, признав, что возможность их произвольного применения является нарушением конституционно признанного равенства всех перед законом и судом (см. постановление Конституционного суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 г. по жалобе Ситаловой о проверке конституционности статьи 54 ЖК РСФСР). Есть все основания применить эту оценку и в данном случае.

Кроме того, в положениях статьи 1 очевидно смешение вопросов различной компетенции, включая судебную и компетенцию самого выборного органа, правомочного рассматривать лишение депутатских полномочий в иных специальных процедурах.

Статья 3 Закона предусматривает сбор подписей в поддержку отзыва на листах, содержащих «формулировку мотивов отзыва». При этом и на данной стадии отзыва отсутствуют какие-либо гарантии против злоупотреблений или добросовестного заблуждения, распространения всякого рода слухов и непроверенных данных, политических оценок, конфиденциальной информации, сведений, порочащих честь и достоинство личности, или иных нарушений конституционных прав и свобод. Более того, такие действия в силу положения Закона приобретают легальность, что совершенно недопустимо.

Не предусматривает достаточных гарантий прав депутата против недобросовестных действий по его отзыву и статья 4 Закона, хотя она и специально посвящена этому. Она, как это видно из буквального текста статьи 3, относится лишь к той стадии процесса, когда сбор подписей завершен и решение о голосовании по отзыву уже принято избиркомом. Комиссия может лишь приостановить дальнейшие действия до окончания судебного разбирательства, если таковое возникнет, но Закон не связывает с решением суда каких-либо последствий, обязательных для избиркома и дисквалифицирующих процесс отзыва. Он не учитывает, что не все обстоятельства, послужившие основаниями для отзыва депутата, могут стать предметом судебного разбирательства, не учитывает особенностей и различий уголовного и гражданского процесса в защите от необоснованных обвинений.

В соответствии со статьей 9 Закона отзыв депутата считается состоявшимся, если за него проголосовало не меньшее число избирателей, чем за избрание. Это число может составлять всего 1/8 плюс один голос от всего электората, что не только не исключает, а, наоборот, предполагает высокую вероятность того, что в процесс отзыва депутата могут быть вовлечены совсем не те избиратели, которые его ранее избрали и перед которыми он, по смыслу императивного мандата, и должен нести депутатскую ответственность.

Весь процесс отзыва и установленные Законом Московской области правила, по существу, означают фактический пересмотр результатов выборов, который может быть использован как оппозицией, так и отдельными лицами для дестабилизации работы представительного органа, устранения политических противников, в иных деструктивных целях. Очевидно при этом грубое нарушение принципа народовластия, избирательных и иных конституционных прав граждан.

Таким образом, в тексте Закона содержится целый ряд положений, противоречащих Конституции Российской Федерации. Эти положения исследовались и обсуждались на судебном заседании, однако не стали предметом оценки суда из-за необоснованного сужения в мотивировке решения предмета рассмотрения по данному делу.