2. К Постановлению Конституционного суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова#

В запросе группы депутатов Государственной Думы и жалобах граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова оспаривалась конституционность отдельных положений статей 45, 46, 48, 49, 50, 52 и 56 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции от 4 июля 2003 г.), касающихся регулирования деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, в связи с информационным обеспечением выборов и референдумов.

Заявители утверждали, что положения подпунктов «д», «е», «ж», определяющие понятие и виды предвыборной агитации пункта 2 статьи 48 оспариваемого Закона, противоречат статьям 29 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации. По мнению заявителей, эти положения позволяют отнести к предвыборной агитации любую деятельность по распространению информации о кандидатах, списках кандидатов, избирательных объединениях, избирательных блоках, что во взаимосвязи с подпунктом «ж» пункта 7 статьи 48 того же Федерального закона, запрещающим представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, означает несоразмерное ограничение свободы слова, права каждого передавать, производить и распространять информацию и нарушает гарантии свободы массовой информации.

В решении по делу Конституционный суд предложил разграничить понятия информирования избирателей от предвыборной агитации. Критерием, позволяющим различить предвыборную агитацию и информирование, может служить лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели — склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие агитации, что в силу действующего для представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, запрета неправомерно ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы принципы свободных и гласных выборов. Не может быть признано агитацией информирование избирателей через средства массовой информации, в том числе об имевших место агитационных призывах голосовать за или против кандидата или о других агитационных действиях, предусмотренных пунктом 2 статьи 48, без выявления соответствующей непосредственно агитационной цели, наличие либо отсутствие которой во всяком случае подлежит установлению судами общей юрисдикции и (или) иными правоприменителями при оценке ими тех или иных конкретных действий как противозаконной предвыборной агитации.

В итоге Конституционный суд признал оспариваемые положения статьи 48 Федерального закона не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку они по своему конституционно-правовому смыслу не допускают расширительного понимания предвыборной агитации применительно к ее запрету для представителей организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности и предполагают, что противозаконной агитационной деятельностью может признаваться только умышленное совершение ими предусмотренных в пункте 2 статьи 48 названного Федерального закона действий, непосредственно направленных на такую агитацию, в отличие от информирования избирателей, в том числе во внешне сходной по форме с агитацией профессиональной деятельности, предусмотренной пунктом 5 его статьи 45.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ#

Всемерно поддерживая общую тенденцию Конституционного суда в защиту средств массовой информации и свободы слова и не подвергая сомнению данное Судом ограничительное толкование запретов на агитацию, не могу не возразить против поисков конституционного смысла ряда абсурдных и не поддающихся разумному объяснению норм оспоренного закона.

Весьма вероятно может сложиться общее убеждение, что решение Конституционного суда фактически дезавуирует некоторые запрещенные законом формы агитации в СМИ, поскольку требует доказывания умысла и специальной агитационной цели этих действий, что кажется затруднительным или вообще мало-осуществимым на практике. Вряд ли стоит возражать против того, что может реально способствовать ограничительному применению этих положений, однако некоторые внутренние противоречия в логике и аргументации решения Суда содержат скрытую угрозу, что в иной ситуации может не оказаться реальных препятствий для произвольного применения оспоренных норм, поскольку они не были признаны неконституционными и, следовательно, не устранены из текста закона.

Прежде всего, весьма сомнительным представляется утверждение, что в период избирательных кампаний происходит конфликт таких ценностей, как свобода слова, свобода выражения мнения, право на информацию, с одной стороны, и право на свободные выборы — с другой, из чего вытекает вывод о возможности ограничения одних прав и свобод во имя других. Это утверждение обосновывается ссылкой на одно из решений Европейского суда по правам человека о том, что «при некоторых обстоятельствах» эти два права могут вступить в конфликт. Эта ссылка не только не объясняет весьма туманного и неопределенного термина «некоторые обстоятельства», но прямо противоречит утверждениям Европейского суда в предыдущих фразах о том, что «свободные выборы и свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы, оба права взаимосвязаны и укрепляют друг друга (!); по этой причине особенно важно, чтобы всякого рода информация и мнения могли циркулировать свободно в период, предшествующий выборам». Кстати, в данном конкретном деле Европейский суд встал на защиту свободы заявителя высказать печатно свое мнение о кандидатах именно в период предвыборной кампании.

Все возможные и оправданные ограничения свободы средств массовой информации перечислены в статье 4 Закона о средствах массовой информации. Трудно представить себе избирательную кампанию в качестве особой чрезвычайной ситуации, которая требовала бы иных, более широких ограничений прав и свобод. Наоборот, совершенно очевидно, что в период предвыборной кампании обостряется потребность избирателей получать и распространять любую информацию о кандидатах, партиях и избирательных блоках, высказывать собственное мнение и иметь представление об общественных предпочтениях. Печать, телевидение и другие массовые коммуникации как раз и являются здесь необходимым средством реализации права на свободу выбора, и при этом СМИ не теряют и своей самостоятельной и независимой роли в обществе. Абсурдно звучит тезис об ограничении свободы слова во имя свободы выражения мнения избирателей, особенно на фоне наименования главы VII избирательного Закона о гарантиях прав граждан на распространение информации.

В настоящем судебном процессе приводились многочисленные ссылки на документы Совета Европы и позиции Европейского суда по правам человека, в которых свобода слова и независимость СМИ объявлялись одной из высших фундаментальных ценностей демократического общества и условием реализации ряда иных прав и свобод человека и гражданина. Именно поэтому подлежит предельно широкому толкованию свобода выражения мнения, допускается свободная критика и «определенная степень преувеличения и даже провокации» в СМИ, признается право СМИ высказывать политические предпочтения и более широко по сравнению с частными лицами информировать о личной жизни политических деятелей, в особенности когда речь идет о выборных представителях народа.

Весьма убедительно аргументировано решение Конституционного суда Словацкой Республики, который в 1999 г. признал неконституционным аналогичный закон об ограничении свободы СМИ в период избирательной кампании. Он указал, что «временные ограничения свободы выражения и права свободно искать, получать и распространять информацию, гарантированных Конституцией, не предусматриваются. Запрет, установленный законом, не может быть оправдан ссылкой на его временный характер. Тем самым разнообразие информации, предоставляемой СМИ, не обеспечивается и граждане лишаются возможности получать информацию об общественных делах именно в то время, когда они испытывают в этом, вероятно, наибольшую потребность». Суд отклонил также доводы, что указанные ограничения оправданы якобы целями защиты свободного соревнования политических сил, указывая, что «демократия не является формой правления, учрежденной исключительно в интересах политических партий. Отрицание основных прав и свобод человека в интересах политических партий равнозначно отрицанию демократии. Принцип соревнования политических сил не может применяться таким образом, который ограничивает основные права человека в противоречии с Конституцией. В демократическом обществе интересы политических партий не должны защищаться за счет нарушения прав граждан, особенно если они являются избирателями». Лучше не скажешь.

По нашему мнению, не существует убедительных оснований в пользу противопоставления свободы выражения мнения и права свободного выбора и, следовательно, в пользу каких-либо специальных ограничений деятельности СМИ в период избирательных кампаний.

Характерно, что прозвучавшие в настоящем судебном заседании обоснования необходимости исключения СМИ из субъектов предвыборной агитации связывались вовсе не с обеспечением свободы выбора, а с прагматически тривиальной проблемой борьбы с так называемым черным пиаром, то есть нелегальной оплатой заказных публикаций. При этом один из представителей Центризбиркома прямо заявил, что если бы существовала эффективная система контроля за оплатой агитационных публикаций, то отпала бы всякая необходимость в поиске формулировок, запрещающих те или иные формы агитации для СМИ. Представляется, что проблема учета оплаченных публикаций не может служить каким-либо основанием ограничения конституционных прав, и законодатель решил ее явно негодными средствами.

Еще менее убедительна с точки зрения этих оснований другая озвученная в этом процессе отсылка к «конкретно-историческим обстоятельствам» избирательной кампании 1999 г., под воздействием которых писался новый закон, подразумевавшая недобросовестность некоторых СМИ и даже более конкретно некоторых журналистов («синдром Доренко»).

В пункте 3 постановления Конституционного суда указывается на особые обязанности и особую ответственность представителей СМИ, необходимость соблюдения ими корпоративных норм, профессиональных правил и этических принципов. Не отрицая важности и необходимости корпоративной саморегуляции журналистской профессии, следует предостеречь, однако, от опасности юридизации этических требований и обязанностей, которая может привести к неоправданным ограничениям конституционных прав и свобод. Тем более несерьезно обоснование таких ограничений для всех журналистов и всех СМИ отдельными фактами пусть даже самой возмутительной моральной недобросовестности.

По нашему мнению, практически все оспариваемые нормы главы VII Закона не выдерживают критерия определенности, ясности и способности к однозначному толкованию этих положений, что, как известно из многих решений Конституционного суда, ведет к их произвольному применению, а значит, нарушению принципа равенства (статья 19 Конституции РФ) и влечет признание их неконституционными.

Прежде всего это касается самой концепции разделения деятельности СМИ в предвыборный период на информацию и агитацию, причем оба этих термина, употребляемые в Законе, не только не имеют внятного смысла и четкого различения, но и утрачивают всякую связь с конституционно значимыми понятиями права на информацию и права на выражение мнения.

Согласно общепринятому в русском языке значению информация представляет собой любые сведения, передаваемые людьми тем или иным способом, а информирование — обмен этими сведениями. Такое же определение информации мы находим в статье 2 Закона об информации, информатизации и защите информации и в статье 2 Закона о СМИ. Таким образом, информация — это и факты, и оценки, и с этой точки зрения агитация есть лишь некоторая часть (вид) информации. Не совсем понятна поэтому формулировка статьи 44 Закона, согласно которой информационное обеспечение выборов включает в себя информирование избирателей и предвыборную агитацию. Из некоторых положений статьи 45 с учетом таких требований к информации, как объективность, достоверность и отсутствие предпочтений (оценок), вытекает предельно узкое и характерное лишь для данного Закона значение информации как сообщения только о фактах и событиях, достоверность которых может быть установлена. Запрет на высказывание каких-либо предпочтений в информационных сообщениях говорит о том, что любая оценка (предпочтение) и любое мнение по определению не может быть отнесено к информации в смысле этого Закона, поскольку не поддается эмпирической проверке на достоверность (истинность).

Однако Закон не следует даже собственным критериям, поскольку в статье 48 некоторые виды информации (подпункты «г», «д» пункта второго) прямо признаются предвыборной агитацией. Пусть даже они трижды достоверны и объективны.

Рассматриваемый Закон всякую информацию, публикуемую в СМИ по поводу и в связи с выборами, делит, таким образом, на две категории — информацию о фактах, то есть собственно информацию, и агитацию. Закон не дает отдельного и исчерпывающего понятия агитации, но по смыслу этого понятия — это действия, склоняющие кого-либо сделать определенный выбор. В данном случае это публикации оценочного характера, ибо в основе выбора всегда оценка, предпочтение. Поэтому Закон и запрещает публикации, выражающие предпочтение, положительное или отрицательное отношение, позитивные или негативные комментарии и т. п. Однако, как известно, суждение, выражающее оценку, и есть мнение.

Так, в определении от 27 сентября 1995 г. по жалобе гражданина Козырева А. В. Конституционный суд отделял фактическую информацию от выражения личного мнения, взглядов и политических оценок, которые не могут быть опровергнуты в суде.

Понятия мнения и агитации совпадают по сути. В настоящем деле Конституционный суд также указывает, что агитация является разновидностью выражения мнений, хотя в противоречии с этим в другой части мотивировки утверждает, что свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации. Любое мнение (оценка), касается ли оно кандидатов, объединений, блоков, списков, как и избирательной кампании, вообще является агитацией, и разделить эти понятия нельзя по определению, как ни пытайся. Рискнем утверждать, что запрет на агитацию для организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, по существу является запретом на выражение мнения — общественного, журналистского, любого избирателя по поводу выборов.

Представляется также, что наличие субъективной направленности на агитацию не может служить сколько-нибудь значимым критерием в попытке различить собственно агитацию и мнение по поводу и в связи с избирательной кампанией, ибо трудно предположить, что высказанное оценочное суждение не было осознанным актом предпочтения. Придание мнения публичности здесь и есть объективно целеполагание агитации.

Закон об основных гарантиях избирательных прав понятие предвыборной агитации определяет через примерный перечень отдельных действий и даже «деятельности» (пункт 2 статьи 48), которые в силу пунктов «ж» пункта 7 статьи 48 превращаются в запреты для журналистов, нарушение которых влечет дисциплинарную и административную ответственность. Из всех перечисленных действий, отнесенных Законом к агитации ясно и определенно (очевидно, поэтому он и не оспаривался), такой запрет сформулирован только в подпункте «а» — призывы голосовать за или против кандидата. И только прямые призывы можно было бы с достаточной уверенностью отнести к предвыборной агитации. Однако в качестве запрета это положение имело бы мало смысла. Богатство и многогранность языка, возможность употребления иносказаний, эвфемизмов, эзопова стиля и т. п. легко позволяет обойти даже этот четко и ясно выраженный запрет. Что же касается остальных положений того же пункта Закона, то все они носят неопределенный субъективно-оценочный, а порой и вовсе абсурдный характер. Они не только влекут произвол в правоприменении, они прежде всего не дают ясного понимания для самого субъекта, что же, собственно, разрешено, а что запрещено. Именно на это ссылались все заявители по настоящему делу.

Кто и как будет оценивать публикации или телепередачи с точки зрения агитационного компонента — выражения предпочтения, преобладания сведений или способности создания определенного отношения к кандидату? Надо сказать, что и Конституционный суд не дал ответа на эти вопросы. В материалах дела имеется описание подобных попыток, предпринятых экспертами Центризбиркома, с буквальным просчетом количества определенных слов и выражений, анализом публицистических приемов, определением смыслового контекста и даже общего эмоционального тона публикаций (?!). Вероятно, такой способ определения противоправности возможен, но он против всех принципов юридической ответственности: запрет должен быть очевиден для всех до его нарушения.

Представляется малообоснованным и безусловное отнесение к агитации любых прогнозов по поводу выборов, поскольку они включают «описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата». Малопонятно, почему информация о непрофессиональной деятельности кандидата является агитацией, а как раз то, что наиболее важно и интересно для выбора избирателя, — сведения о его профессиональной деятельности, как вытекает из смысла этой нормы, агитацией не признается. Совершенно недопустимо, и тут мы солидарны с решением Конституционного суда, включать в состав подобных деяний последствия в виде оценки побудительного эффекта агитации для избирателей (каких? скольких?), ибо никаких объективных правовых критериев оценки связи между конкретной публикацией и вызванным ею эффектом в виде создания определенного отношения к кандидату или возникновением побуждения голосовать за него не существует.

Характерно признание в судебном заседании одного из разработчиков закона о том, что многолетние попытки определить исчерпывающий перечень агитационных действий оказались бесплодны, что свидетельствует о принципиальной невозможности ограничить само понятие.

К сожалению, и постановление Конституционного суда не внесло ясности в проблему. Решение Суда фактически не затронуло ущербный перечень запрещенных для СМИ видов агитационной деятельности, исключив из него лишь иные действия, не перечисленные в перечне. Все отмеченные выше дефекты норм продолжают существовать и признаны не противоречащими Конституции, с чем категорически согласиться нельзя. В аргументации воспринята порочная логика законодателя, приводящая к неразрешимым противоречиям в попытке разграничить понятия информации, агитации в соотношении с конституционными правами и свободами.

Предложенный Конституционным судом критерий определения агитации по наличию прямого умысла и специальной (?) агитационной цели, по сути, не добавляет ничего нового, поскольку намерение и цель уже обозначены в тексте Закона как необходимые признаки правонарушения. По нашему мнению, эти критерии на практике не могут дать эффективной гарантии от произвола правоприменителя и разграничить агитацию от оценочного мнения. При безусловном отрицании последствий агитационного эффекта — возникновения реального побуждения избирателя, склонения его к выбору — агитация с точки зрения законодателя и предложенного Судом толкования представляет формальное нарушение запретов, перечисленных в статье 48 и еще более усиленных положениями статьи 45 Закона. Отсюда при желании агитацией может быть обоснованно представлен факт публикации любого оценочного суждения или нарушения правил подачи информации, связанных с избирательной кампанией. При необязательности и невозможности доказать, как это повлияло на выбор избирателя, цель здесь обнаруживается, объективируется в самом действии — очевидном намерении довести свои оценки (предпочтения) до неограниченного круга лиц. Иными словами, для обнаружения противоправности на практике достаточно сознательного нарушения формального запрета. Конституционный суд также не предполагает искать намерение и цели в головах правонарушителей, подтверждая, что «наличие либо отсутствие агитационной цели подлежит установлению судами общей юрисдикции и (или) иными правоприменителями при оценке тех или иных конкретных действий как противозаконной предвыборной агитации». При этом положение крайне усугубляется тем, что правонарушение «обнаруживается» только после его оценки как такового компетентными органами и субъект правонарушения находится под постоянной угрозой от произвола этой оценки, от политической конъюнктуры и усмотрения властей, что фактически ставит под сомнение принципы независимости средств массовой информации, конституционные права и свободы граждан.