Защита иных гражданских и политических прав и свобод#

1. К Постановлению Конституционного суда РФ от 20 мая 1997 г. № 8-П по делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 статьи 242 и статьи 280 Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Новгородского областного суда#

* Поводом к рассмотрению дела явился запрос Новгородского областного суда, который полагал, что указанные нормы Таможенного кодекса, допускающие конфискацию таможенными органами товаров и транспортных средств за нарушение таможенных правил, противоречат Конституции.

В Новгородский городской суд обратился А. В. Андреев с жалобой на начальника Новгородской таможни. Постановлением начальника таможни Андреев был подвергнут штрафу за пользование недекларированной автомашиной ВАЗ-2109 с последующей конфискацией автомашины. Новгородский городской суд решением от 16 февраля 1996 г. отменил постановление начальника Новгородской таможни в части конфискации автомашины. Прокурор Новгородской области опротестовал это решение суда в Новгородском областном суде.

Новгородский областной суд счел, что нормы Таможенного кодекса РФ, предоставляющие таможенным органам право конфисковывать имущество в административном порядке у лиц, привлекаемых к ответственности за нарушение таможенных правил, посягают на право частной собственности и противоречат Конституции (часть 3 статьи 35), что и явилось поводом к обращению в Конституционный суд с запросом о проверке конституционности этих норм Таможенного кодекса.

Конституционный суд при вынесении постановления исходил из того, что конфискация имущества правонарушителей таможенными органами осуществляется в целях защиты экономической безопасности России, а также прав граждан. Обеспечение экономической безопасности предполагает создание определенного правового режима, направленного в том числе на пресечение противоправных посягательств на экономические интересы государства.

Однако существует конституционное положение о том, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а конфискация — это принудительное прекращение права собственности. Конституционный суд постановил, что до вынесения судебного решения о том, насколько обоснована конфискация имущества, государственные органы могут применять меры административно-правового характера, но любой гражданин имеет возможность оспорить правильность решения этих органов в суде. При этом изъятие имущества и принятие компетентными органами решения о его конфискации само по себе не является прекращением права собственности. Имущество, которое компетентные органы намерены конфисковать в качестве санкции за противоправное деяние, переходит в собственность государства только после того, как истек срок обжалования в вышестоящие таможенные органы или в суд постановления о конфискации. Подача жалобы приостанавливает исполнение постановления таможенного органа о конфискации, и до решения суда или высшего таможенного органа решение не может быть осуществлено.

Поэтому Конституционный суд признал пункты 4 и 6 статьи 242 и статью 280 Таможенного кодекса РФ в части, касающейся права таможенных органов выносить постановление о конфискации имущества как санкции за совершенное правонарушение, при наличии гарантии последующего судебного контроля за законностью и обоснованностью такого решения соответствующими Конституции.

Вместе с тем, рассматривая 11 марта 1998 г. на Пленарном заседании дело о проверке конституционности статьи 266 Таможенного кодекса Российской Федерации, части второй статьи 85 и статьи 222 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, Конституционный суд скорректировал свою позицию о конституционности аналогичной нормы о конфискации, признавая доводы, изложенные в особом мнении. Поводом к рассмотрению этого дела явилась, в частности, жалоба художницы М. М. Гаглоевой, которая не смогла по независящим от нее причинам получить с таможенного склада собственные картины, которые она отправляла на выставку во Францию. Картины эти были конфискованы за нарушение правил хранения на таможенном складе и впоследствии за невозможностью их реализации были уничтожены.

Конституционный суд отметил, что незавершение таможенной процедуры отнюдь не всегда связано с противоправным поведением нарушителя и своевременному получению товаров с таможенного склада могут помешать причины объективного характера. Между тем статья 266 Таможенного кодекса не позволяет провести такое разграничение, а значит, открывает возможность для конфискации имущества граждан, не совершивших противоправного деяния. Это тем более нелогично, учитывая, что в целом ряде случаев нарушения таможенной процедуры (например, неуплата таможенной пошлины или недекларирование товаров и транспортных средств) Кодексом не предусматривается столь суровой меры наказания, как конфискация имущества, а устанавливается лишь мера наказания в виде наложения штрафа.

Конституционный суд решил, что диспозиция статьи 266 Таможенного кодекса позволяет таможенным органам произвольно, в нарушение конституционного принципа равенства, применять такую санкцию, как конфискация, даже тогда, когда противоправное деяние отсутствует. Кроме того, Таможенный кодекс предоставляет таможенным органам право самим устанавливать таможенные правила и ответственность за их нарушение. То есть таможенный режим может регулироваться не законом, а решениями этих органов, что может ограничивать право собственности граждан. Ограничение права собственности возможно, но санкции такого рода должны отвечать требованиям справедливости и быть соразмерными конституционно закрепленным целям. Возможность же лишения собственника имущества, закрепленная в статье 266 Таможенного кодекса, несправедливо ограничивает права граждан.

Таможенные органы вправе распоряжаться лишь запрещенными к обращению предметами, находящимися на складе временного хранения, а также теми, от которых их собственник отказался.

Конституционный суд РФ признал, что вышеназванная статья не соответствует Конституции РФ.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ#

Часть третья статьи 35 Конституции Российской Федерации предельно ясно, недвусмысленно и однозначно устанавливает, что «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда». Именно на это основание справедливо ссылается заявитель — Новгородский областной суд, усматривая противоречие Конституции в нормах Таможенного кодекса, допускающих конфискацию таможенными органами товаров, транспортных средств и предметов, являющихся так называемыми объектами нарушения таможенных правил.

Указанная конституционная норма органически связана с положениями статьи 8 Конституции о равном признании и защите всех форм собственности и части первой статьи 35 Конституции о том, что право частной собственности охраняется законом. Она предусматривает специально оговоренные конституционные гарантии судебной защиты частной собственности, устанавливая исключительную компетенцию судов в решении вопросов лишения собственников их имущества. Это означает, во-первых, что никакой иной орган, кроме суда, не может принять такие решения. Во-вторых, такие решения не могут быть приняты в иной процедуре, в ином процессуальном порядке, кроме судебного. Какое-либо иное толкование в силу предельной императивности данной конституционной формулировки, очевидно, здесь невозможно.

Аналогичная норма содержится в статье 26 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека, ратифицированной 4 ноября 1995 г., и, таким образом, ее соблюдение является международно-правовым обязательством Российской Федерации.

Универсальный характер данного конституционного предписания предполагает его высшую силу по отношению к отраслевому законодательству, в том числе административному, таможенному и т. д.

Принятый еще до вступления в силу Конституции 1993 г., Таможенный кодекс в силу пункта 2 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции может применяться лишь в части, не противоречащей Конституции. Однако рассматриваемые в настоящем деле положения кодекса не только допускают вопреки прямому конституционному запрету административный порядок лишения имущества. Эти положения, более того, вообще никак не обозначают, не гарантируют и не признают право частной собственности. Употребляемое в кодексе понятие «объект нарушения таможенных правил» не соотносится с конституционными понятиями собственности и имущества. При конфискации товаров, транспортных средств и «иных предметов» кодекс вовсе не обязывает таможенные органы выяснять их принадлежность, не предполагает установление их собственника, игнорируя это важное обстоятельство. Конфискация, как сказано в статье 380 Таможенного кодекса, производится независимо от того, являются ли конфискуемые объекты собственностью лица, совершившего нарушение таможенных правил, а также независимо от того, установлено это лицо или нет. Фактически здесь допускается объективное вменение.

Кстати, именно конфискация транспортного средства у правонарушителя, не являющегося его собственником, и стала предметом рассмотрения конкретного дела, в связи с которым был сделан запрос в Конституционный суд. Применение в данном случае лишения имущества фактически в качестве санкции в отношении собственника, не являвшегося участником правонарушения, без установления его причастности, виновности, без суда и даже без его ведома вопиющим образом противоречит всем конституционным и общеправовым принципам юридической ответственности. Причем Таможенный кодекс вполне это допускает.

Сказанное не позволяет сделать вывод о конституционности рассматриваемых норм. Конституционный суд принял по настоящему делу иное решение, однако мотивировка его чрезвычайно противоречива и непоследовательна.

Так, Конституционный суд привлекает категорию публичного права, стремясь обосновать особенность таможенного законодательства, его отличие от регулирования частноправовой сферы. Дальнейшее развитие эта посылка не получила, а затем была и вовсе нейтрализована совершенно справедливым утверждением о том, что нормы статьи 35 Конституции распространяются на отношения частной собственности независимо от того, в какой сфере — публичной или частноправовой — они имеют место. Таким образом, тезис о публично-правовом характере таможенного законодательства не имеет отношения к данному случаю.

Неясность возникает и с толкованием Судом понятий «лишение имущества» и «конфискация». В одном месте Суд утверждает, что лишение лица принадлежащего ему имущества в виде конфискации есть принудительное прекращение права собственности в смысле части 3 статьи 35 Конституции. Однако далее понятие конфискации и изъятия имущества уравниваются, решение таможенного органа о конфискации представляется не окончательным, не прекращающим якобы само по себе права собственности. Последнее прекращается, по мнению Конституционного суда, в результате реального исполнения решения и факта перехода имущества в собственность государства.

Между тем действующее законодательство об ответственности за правонарушения, в том числе Таможенный кодекс, четко различают изъятие (арест) имущества как превентивную и чисто процессуальную меру, обеспечивающую возможность рассмотрения дела и вынесения решения, и собственно конфискацию как меру наказания за совершенное правонарушение. Принятие решения о конфискации является основанием для принудительного безвозмездного обращения изъятого имущества в доход государства. Гражданский кодекс (подпункт 6 пункта 2 статьи 235) связывает переход права собственности при конфискации (момент лишения собственника права на имущество) именно с вынесением соответствующего решения, а не с моментом его исполнения. Решение таможенного органа о конфискации имущества, таким образом, и есть итоговое, поскольку оно окончательно, самодостаточно и не требует последующего обязательного его подтверждения судом.

Из имеющихся в деле отзывов Государственного таможенного комитета, Генеральной прокуратуры, Министерства юстиции и ряда других ведомств видно, что попытка оправдать очевидное противоречие между требованиями части 3 статьи 35 Конституции и действующим Таможенным кодексом в части правомочия таможенных органов самостоятельно применять конфискацию имущества обосновывается необходимостью ограничения прав, предусмотренной в части 3 статьи 55 Конституции. Конституционный суд весьма близок к этой аргументации, хотя прямо и не упоминает статью 55 Конституции. Его рассуждения строятся на том, что в отличие от частноправовой сферы, где возможно только судебное решение о лишении имущества, в таможенном законодательстве в целях обеспечения экономической безопасности государства для правонарушителей допустима конфискация и в административном порядке. Именно потому гарантии права здесь как бы суживаются и судебная защита ограничивается лишь возможностью последующего судебного контроля, да и то при наличии жалобы на решение административного органа.

Конституционный суд отступает здесь от своей же собственной позиции, неоднократно высказанной им в других решениях, о том, что право на судебную защиту ни в каком случае не может вступать в противоречие с целями, указанными в части 3 статьи 55 Конституции, и, следовательно, не подлежит ограничению (см. постановление Конституционного суда от 3 мая 1995 г. по жалобе Аветяна и др.).

В обоснование своего вывода о конституционности административного решения о конфискации имущества Конституционный суд ссылается на наличие гарантии последующего судебного контроля за решениями и действиями органов государственной власти и должностных лиц, возможность которого предусмотрена статьей 46 (часть 3) Конституции. В такой аргументации часть 3 статьи 35 Конституции вообще представляется совершенно излишней и ненужной, что, однако, вряд ли соответствует намерениям законодателя, наделившего независимые суды исключительной компетенцией решать вопросы лишения имущества именно в целях усиления гарантий права частной собственности. Очевидно, что судебное решение по данному вопросу, вынесенное в определенных законом процессуальных рамках, совершенно неадекватно последующему судебному контролю за решением административного органа или должностного лица, действующих в упрощенной процессуальной процедуре и отнюдь не отличающихся ведомственной незаинтересованностью.

Кроме того, вряд ли допустимо связывать наличие или отсутствие судебной гарантии, предусмотренной частью 3 статьи 35 Конституции, только с волеизъявлением лица, подавшего соответствующую жалобу. В противном случае лицо, своевременно не извещенное о принятии административного решения или в силу иных причин не имеющее возможности или желания подать жалобу в суд, автоматически лишается конституционных гарантий защиты собственности. Не имеет их вовсе и собственник, не являвшийся участником административного процесса, поскольку, как указано выше, закон не обязывает таможенные органы устанавливать принадлежность имущества. Конституционный суд обходит эти вопросы умолчанием.

Следует отметить и принципиальное, по нашему мнению, расхождение позиции Конституционного суда с решением другой его палаты от 17 декабря 1996 г. по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 г. «О федеральных органах налоговой полиции». Конституционный суд признал тогда возможность административного взыскания платежей лишь в рамках налоговых имущественных отношений, и если при этом не затрагивались права личности. В случае же несогласия налогоплательщика, а также тогда, когда взыскание носит характер гражданско-правовых, административно-правовых или уголовно-правовых санкций, в силу части 3 статьи 35 Конституции вопрос может быть разрешен лишь посредством судебного разбирательства. В соответствии с Законом о Конституционном Суде (статья 73) при расхождении позиций палат дело должно быть перенесено на пленарное заседание.