2. К Постановлению Конституционного суда РФ от 27 апреля 2001 г. № 7-П по делу о проверке конституционности ряда положений Таможенного кодекса Российской Федерации#

Поводом к рассмотрению дела явились запрос Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области, жалобы ряда юридических лиц и предпринимателя А. Д. Чулкова, в которых оспаривается конституционность положений статьи 24, части шестой статьи 231 во взаимосвязи со статьей 230, пунктом 6 статьи 291 и абзацем четвертым статьи 320, а также части второй статьи 247, статьи 273 и части первой статьи 279 Таможенного кодекса Российской Федерации.

По мнению заявителей, эти положения, допуская возможность ответственности предприятий, учреждений и организаций, а также лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, за сам факт нарушения таможенных правил, безотносительно к наличию их вины, нарушают тем самым закрепленные Конституцией Российской Федерации принципы справедливости (статьи 1 и 7), равенства физических и юридических лиц (статья 19, часть 1), соразмерности ответственности (статья 55, часть 3), презумпции невиновности (статья 49), а также право частной собственности (статьи 8 и 35) и право на осуществление предпринимательской деятельности (статья 34).

В конечном итоге Конституционный суд признал часть вторую статьи 247 Таможенного кодекса Российской Федерации как позволяющую налагать взыскания в виде конфискации (взыскания стоимости) товаров и транспортных средств независимо от времени совершения или обнаружения нарушения таможенных правил не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 8 (часть 1), 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3). Впредь до принятия федерального закона, устанавливающего соответствующие сроки, такие взыскания не могут налагаться позднее трех лет с момента нарушения таможенных правил, а для длящегося правонарушения — с момента его обнаружения. При этом часть вторая статьи 247 Таможенного кодекса РФ как позволяющая налагать дополнительные взыскания, предусмотренные пунктами 4–6 статьи 242 Таможенного кодекса РФ, без применения основных взысканий признана не противоречащей Конституции РФ.

В отношении проверки конституционности статей 24, 273 и части первой статьи 279 Таможенного кодекса РФ производство по делу было прекращено со ссылкой на то, что конкретные меры взыскания являются компетенцией правоприменителя, а сами нормы не могут рассматриваться как нарушающие права заявителей.

Наконец, положение части шестой статьи 231 и находящиеся во взаимосвязи с ним положения статьи 230, пункта 6 статьи 291 и абзаца четвертого статьи 320 Таможенного кодекса Российской Федерации в части, касающейся ответственности предприятий, организаций, учреждений, а также лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, за нарушение таможенных правил, признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку этими положениями не исключается возможность для данных субъектов таможенных отношений должным образом подтверждать, что нарушение таможенных правил вызвано чрезвычайными, объективно непредотвратимыми обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми препятствиями, находящимися вне их контроля, при соблюдении ими той степени заботливости и осмотрительности, какая требовалась от них в целях надлежащего исполнения таможенных обязанностей.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ#

1. Не представляется возможным согласиться с выводами Конституционного суда, изложенными в пункте 1 резолютивной части, о соответствии Конституции РФ оспариваемых положений статей 230, 231, 291 и 320 Таможенного кодекса. Эти выводы противоречат как аргументам, содержащимся в мотивировке данного постановления, так и буквальному содержанию, смыслу и практике применения оспариваемых норм.

Так, в мотивировке решения справедливо признается, что общие принципы юридической ответственности, вытекающие, в частности, из статей 49, 50, 54, 64 Конституции РФ, включают как обязательное требование принцип вины, без которой отсутствует состав правонарушения и, следовательно, юридическая ответственность невозможна. Признается также, что соблюдение принципа вины обязательно и в случае привлечения к ответственности за нарушение таможенных правил, где наличие вины является неотъемлемым признаком состава таможенного правонарушения и подлежит обязательному доказыванию при наложении взыскания. Иное противоречило бы природе правосудия, как написано в решении Суда.

Однако прямо противоположные утверждения содержатся в оспариваемых нормах. Статья 230 не включает признак вины как обязательный во всех случаях в понятие нарушения таможенных правил, ограничивая его лишь фактом правонарушения. Сопоставление частей 5 и 6 статьи 231, пункта 6 статьи 291 и абзацев 3 и 4 статьи 320 Таможенного кодекса прямо указывает на то, что в отличие от физических и должностных лиц привлечение к ответственности юридических лиц и предпринимателей не требует установления и доказывания каких-либо форм их вины. О том, что это сознательная и последовательная позиция законодателя, говорят и другие нормы Таможенного кодекса, например часть 1 статьи 321. Именно таким образом понимались эти положения в правоприменительной практике таможенных органов и судов в делах заявителей. Утверждение о том, что эти положения содержат или предполагают иной смысл, якобы учитывающий принцип вины, по меньшей мере необоснованно. Их противоречие Конституции РФ и приведенной выше мотивировке слишком явны и очевидны.

Отсутствие в оспариваемых нормах требования установления вины в отношении юридических лиц и предпринимателей практически препятствовало доказыванию их невиновности, признанию юридической силы их возражений в суде и приводило к объективному вменению.

Фактически признав правовую возможность указанных субъектов доказывать, что нарушение таможенных правил произошло не по их вине, Конституционный суд, однако, воздержался от упоминания самого понятия вины и ограничился неполным воспроизведением лишь одной формы неосторожной вины в виде небрежности с добавлением некоторых обстоятельств, исключающих по общему правилу ответственность вообще. Эта невнятная позиция, по нашему мнению, не в полной мере гарантирует права субъекта, привлеченного к юридической ответственности, эффективно опровергать предъявленное обвинение в нарушении таможенных правил, доказывать свою невиновность, что прямо вытекает из презумпции невиновности и права на защиту, которые не подлежат каким-либо ограничениям, неоднократно подтверждены прежними решениями Конституционного суда и абсолютно бесспорны с точки зрения всех общеправовых принципов и конституционных норм.

Еще большую опасность для защиты субъектов от необоснованного вменения представляет происшедшая в процессе аргументации решения Суда подмена понятия «возможность доказывания» на «бремя доказывания», что можно понимать как признание Конституционным судом обязанности субъектов ответственности за нарушение таможенных правил доказывать свою невиновность, то есть как презумпцию их виновности. Суд, очевидно, исходит при этом из ошибочной аналогии с гражданско-правовыми отношениями, недопустимо смешивая риск предпринимательской деятельности с бременем объективного вменения, частноправовые принципы правовосстановительного характера с применением штрафных санкций за публичные правонарушения. Это подтверждается и ссылками на международные конвенции, связанные с обменом, куплей-продажей, воздушными, дорожными и морскими перевозками. Лишь единственный в этом перечне акт — Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур 1973 г. — касается рассматриваемого вопроса, но как раз в приведенном положении акта прямо признается, что ответственность за таможенные правонарушения наступает только при наличии вины в форме умысла или неосторожности, а вопрос о том, кто несет бремя доказывания, непосредственно не регулируется. Поэтому говорить о международных тенденциях в рассматриваемом аспекте нет оснований, как и ссылаться на интересы защиты государственного суверенитета. Изъяны оспариваемых норм имеют более простое объяснение в ведомственном интересе, поскольку существенным образом облегчают таможенным органам процедуру привлечения к ответственности, не обременяя ее обязанностью доказывания вины. Здесь можно привести и иной пример из практики Европейского суда по правам человека, который в своем решении по делу Функе от 25 февраля 1993 г. указывал, что особенности таможенного права не могут оправдать отступление от презумпции невиновности.

Положения статьи 49 Конституции РФ о принципе виновной ответственности, презумпции невиновности и бремени доказывания, которое возлагается на органы государства и их должностных лиц, выражает общие принципы права при применении государственного принуждения карательного (штрафного) характера в сфере публичной ответственности как в уголовном, так в равной мере и в административном праве, что общепризнанно в отечественной правовой доктрине. То, что ответственность за нарушение таможенных правил носит публичный и именно административно-правовой характер, отмечалось неоднократно в прежних решениях Конституционного суда Российской Федерации (например, в постановлении от 11 марта 1998 г.). Здесь в отличие от гражданско-правовой ответственности существует неравноправие сторон, действуют отношения власти и подчинения между государственным органом, налагающим взыскание, и субъектом ответственности, и именно поэтому презумпция невиновности носит характер особой конституционной и общеправовой гарантии от произвола обвиняющей власти, гарантии соблюдения прав и свобод. Бремя доказывания, то есть сбора уличающих фактов, их оценка, установление виновности и других признаков состава правонарушения в административном законодательстве возложено на уполномоченные государственные органы и должностных лиц. Это прямо вытекает не только из Кодекса об административных правонарушениях, но и из Таможенного кодекса, который вовсе не устанавливает какого-либо иного порядка в этом вопросе. Более того, вопрос о бремени доказывания никем из сторон в судебном заседании не поднимался вообще. Этот вопрос не может иметь различное регулирование и в отношении разных субъектов. В постановлении Конституционного суда РФ от 15 июля 1999 г. уже выражена позиция Суда, что принципы привлечения к публичной ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам.

Таким образом, оспариваемые заявителем положения статей 230, 231, 291 и 320 Таможенного кодекса противоречат Конституции РФ по вышеуказанным основаниям.

2. Не представляется возможным согласиться с аргументацией и выводами в отношении оспариваемых положений статей 24 и 273 Таможенного кодекса.

Так, совершенно оставлен без внимания вопрос о неопределенности диспозиции статьи 273, который поставили перед судом оба заявителя. Между тем положения этой статьи не только не содержат точного, определенного и законченного перечня нарушений, влекущих применение установленных санкций, не только оставляют этот перечень открытым в виде отсылки к иным ограничениям, требованиям и условиям таможенного режима, но и не содержат даже минимально необходимого по правилам законодательной техники — хотя бы отсылки к каким-либо конкретным актам, которые такие требования устанавливают. Из наименования этой статьи (неправомерные операции), ее содержания и простого сопоставления с текстом статьи 24 Таможенного кодекса можно допустить, что она устанавливает ответственность за нарушение требований не только Таможенного кодекса, как это видно и из дел заявителей, но и неограниченного и неопределенного числа нормативных актов, причем не только законов, но и подзаконного характера.

Такая неопределенность нормы, особенно устанавливающей юридическую ответственность, абсолютно недопустима как с точки зрения статьи 55 (часть 3) Конституции РФ, согласно которой любое ограничение прав и свобод может быть осуществлено только федеральным законом, так и с учетом того, что оно влечет высокую вероятность произвольного применения, что в подобных случаях неоднократно признавалось Конституционным судом противоречащим статье 19 (часть 1) Конституции РФ. Можно привести абсолютно аналогичную ситуацию из постановления Конституционного суда от 11 марта 1998 г., в котором отмечается дефектность диспозиции статьи 266 Таможенного кодекса в том, что она носит отсылочный характер и в ней непосредственно не излагаются требования, невыполнение которых влечет применение санкции. При этом для того, чтобы установить нарушение таможенного режима и привлечь к ответственности на основании данной нормы, необходимо обращаться не только к другим статьям Таможенного кодекса, но и к подзаконным актам.

Оба заявителя по настоящему делу были привлечены к ответственности за несвоевременное зачисление валютной выручки, то есть за нарушение, вообще не упомянутое в Таможенном кодексе. Хотя в постановлении Конституционного суда предпринята попытка доказать обратное. Между тем из перечисленных там положений кодекса (пункт 16 статьи 10, статьи 22, 108, 198–200), определяющих в основном общую компетенцию таможенных органов в сфере валютного контроля, ни по какой логике не вытекает связь вмененных заявителям нарушений с определенным таможенным режимом, тем более с режимом «экспорт товаров». Ничего не говорится об этом и в Законе «О валютном регулировании и валютном контроле». Такую связь можно обнаружить только в подзаконных нормативных актах: в приказе государственного таможенного комитета от 24 июля 1995 г. и в Указе Президента РФ от 18 августа 1996 г., где не конкретизировано, а именно прямо установлено, что требования к экспортерам и условия зачисления в уполномоченные банки валютной выручки охватываются таможенным режимом экспорта. Как отмечается в заключении одного из экспертов по делу, только после этого стало возможным привлечение к ответственности за подобные правонарушения по статье 273 Таможенного кодекса.

В настоящем постановлении Конституционного суда утверждается, что статья 24 Таможенного кодекса к заявителям не применялась и, следовательно, их права не нарушены. Однако ООО «Вита-плюс» представлено решение арбитражного суда Смоленской области по его конкретному делу, в котором именно эта статья положена в обоснование ответственности заявителя за нарушение сроков начисления валютной выручки. Так, по мнению арбитражного суда, хотя в Таможенном кодексе указанное требование прямо не предусмотрено как обязательное условие режима экспорта, однако статья 24 позволяет Государственному таможенному комитету впредь до принятия соответствующих законодательных актов определять особенности правового регулирования таможенных режимов, а также устанавливать таможенные режимы, не предусмотренные кодексом. В качестве таких актов, изданных на основе статьи 24, Суд как раз и называет указ президента и приказ ГКТ. Таким образом, прекращение дела по этому эпизоду нельзя признать обоснованным.

Аналогичное заключение можно сделать и по поводу вопроса о соразмерности санкции статьи 273 Таможенного кодекса. Конституционный суд сослался здесь на полномочие законодателя самому определять основания, виды и меры ответственности за нарушение таможенных правил, исходя из задач экономической политики, однако ни экономическая политика и ни одна из ее задач не перечислены в части 3 статьи 55 Конституции РФ как конституционно допустимые цели ограничения прав и свобод.

Санкции статьи 273 предусматривают возможность взыскания штрафа в размере от 100 до 200% стоимости товара (в данном случае валютной выручки) и еще взыскание стоимости таких объектов, что фактически утраивает однородное наказание.

По мнению эксперта по делу профессора Б. И. Путинского, с которым нельзя не согласиться, подобные размеры ответственности неоправданно высоки, совершенно несоразмерны характеру и последствиям нарушений и противоречат принципу справедливости. В своем обращении предприниматель А. Д. Чулков, который, кстати, четырежды подвергался по этой статье штрафу, в том числе и в размере 100% валютной выручки, указывает, что размеры штрафа и в относительном, и в абсолютном выражении настолько непосильны для него, что ставят его под угрозу разорения и прекращения предпринимательской деятельности, и это при том, что государство не понесло никаких убытков, поскольку выручка через непродолжительное время поступила в полном объеме. Арбитражные суды в делах заявителей также констатировали отсутствие экономического ущерба для государства. Вряд ли угроза подобной ответственности способна стимулировать внешнеторговую деятельность.

Конституционный суд уже неоднократно признавал несоразмерность санкций за правонарушения конституционным принципам (постановления от 11 марта 1998 г., от 12 мая 1998 г., от 15 июля 1999 г.), указывая, в частности, что санкции не должны превращаться в инструмент чрезмерного ограничения свободы предпринимательства, когда они ставят под угрозу саму дальнейшую деятельность вплоть до ее прекращения. По нашему мнению, санкции оспариваемой статьи 273 Таможенного кодекса — это именно такой случай.

3. Не представляется возможным согласиться с выводами и аргументами Конституционного суда по поводу оспариваемых положений статьи 247 Таможенного кодекса в части установления судом трехлетнего срока давности привлечения к ответственности, а также в отношении правил применения основных и дополнительных взысканий.

Известно, что целями установления сроков давности является, с одной стороны, обеспечение эффективности привлечения к юридической ответственности, поскольку слишком большие сроки приводят к утрате доказательств и искажению смысла и назначения наказания, с другой стороны, эти сроки призваны сохранять необходимую стабильность правовых отношений, поскольку никто не может быть поставлен под угрозу возможного наказания на неопределенный или слишком длительный срок. Поэтому установление сроков давности зависит от тяжести содеянного, процессуальных потребностей и, главное, от вида юридической ответственности.

Непонятно, почему Конституционный суд решил, что в данном случае «должен действовать трехлетний срок», хотя бесспорно, что речь идет об административном виде юридической ответственности. И это при том, что уже Таможенный кодекс в отношении ряда наиболее тяжких взысканий устанавливает сроки их наложения от двух до шести месяцев. Отсылки к сроку исковой давности, установленному Гражданским кодексом, или к сроку хранения таможенных документов ничего не объясняют. Вероятно, имело бы смысл при установлении срока хранения документов учитывать срок давности привлечения к взысканию, а не наоборот. И если принимать во внимание имущественные интересы контрагентов таможенных правонарушителей, на которые ссылается Конституционный суд, то они тем эффективнее были бы защищены, чем меньшим был бы срок давности административного взыскания. Во всяком случае, сближение или совпадение этих сроков как раз и приводит к тому, что вероятность удовлетворения гражданско-правовых исков оказывается весьма низкой. Поэтому как единственно возможный вариант в данном случае должно действовать общее правило, установленное в административном законодательстве статьей 38 Кодекса об административных правонарушениях.

В теории и практике юридической ответственности действуют нашедшие отражение и в законодательстве общие принципы применения основных и дополнительных наказаний, основанные на началах справедливости, соразмерности, индивидуализации ответственности, избирательного воздействия на виновного, экономии карательных мер, на жестком соотношении их тяжести в соответствии с общими положениями системы наказаний. Исходя из природы и сущности, дополнительное наказание не может быть более тяжким, чем основное, и не может быть однородным ему, иначе нарушается принцип non bis in idem. Кодекс об административных нарушениях (статья 25) не допускает применения дополнительного взыскания, если не применяется основное.

В Таможенном кодексе все эти принципы оказываются нарушенными, в том числе и в оспариваемой части 2 статьи 247. Ни эта, ни другие статьи кодекса вообще не регулируют разделение взысканий на основные и дополнительные. Об этом можно только догадываться, но это усугубляет возможность произвольного их применения. Оспариваемое положение допускает разновременное применение различных видов взысканий независимо от того, являются ли они основными, или дополнительными, а также применение дополнительного взыскания вместо основного. И это при том, что все они (за исключением штрафа, о котором здесь не упоминается), по сути, являются неделимыми, а значит, не позволяют дифференцировать и индивидуализировать размер санкции, учесть смягчающие и снижающие степень вредности последствий обстоятельства, как это произошло, например, с заявителем ТОО «Эконт». Таким образом, оспариваемые положение противоречат принципу справедливости.

4. Не представляется возможным согласиться с прекращением дела о проверке конституционности части 1 статьи 279 Таможенного кодекса по жалобе ТОО «Эконт».

Дело этого заявителя вообще представляет собой характерный пример сосредоточения всех указанных выше дефектов Таможенного кодекса и нарушения конституционных принципов в сфере юридической ответственности. ТОО «Эконт» поставило иностранному партнеру свою продукцию — медно-пиритный концентрат, который был задекларирован в соответствии с официальным актом экспертизы и сертификатом, выданным организацией Госстандарта. После получения товара иностранный покупатель самостоятельно обнаружил в нем повышенное по сравнению с сертификатом содержание золота и добровольно произвел соответствующую доплату в валюте по рыночным ценам, о чем ТОО «Эконт» сообщил таможенному органу. Однако вследствие этого товарищество было привлечено к ответственности за недостоверное декларирование товара по части 1 статьи 279 Таможенного кодекса первоначально к штрафу, а после отмены штрафа по жалобе заявителя и в виду истечения срока давности наложения штрафа — к взысканию стоимости товара, которая превышала первоначальный размер штрафа более чем в 100 раз. Таким образом, заявитель при полном отсутствии его вины и за пределами срока давности был жестоко наказан за собственную добросовестность при том, что государство в этом случае не только не понесло убытки, но получило неожиданную прибыль. Трудно представить более вопиющее нарушение принципов права и извращение смысла юридической ответственности, которые формально допускаются оспариваемыми нормами. Как при этом можно утверждать, что права заявителя не были нарушены?

Оспариваемые заявителем по мотивам их несоразмерности санкции части 1 статьи 279 абсолютно совпадают с санкциями статьи 273, аргументация неконституционности которых рассмотрена выше в пункте 2 и которая полностью может быть отнесена к данному случаю.