Конституционные модели распределения чрезвычайных полномочий в постсоциалистических демократиях: дисперсия суверенитета или торжество парламентаризма? #

Ирина Алебастрова, доктор юридических наук, профессор Свободного университета

1. Введение #

Среди полномочий органов публичной власти неизбежно имеются полномочия чрезвычайные. Их основное предназначение заключается в обеспечении государственного суверенитета¹. Вместе с тем их наличие содержит угрозу принципам правового демократического государства, поскольку, как подчеркивал Карл Шмитт, реально суверенитет принадлежит не тому, кто принимает законы, а тому, кто их отменяет². Осуществляется же такая отмена, как правило, в условиях экстраординарных режимов посредством осуществления чрезвычайных полномочий. Именно для того, чтобы обеспечить баланс названных конституционных ценностей: защитить в случае необходимости государственный суверенитет и общественный порядок, но предотвратить концентрацию и узурпацию власти, чрезвычайные полномочия органов публичной власти, прежде всего — высших органов государственной власти, регламентируются современными конституциями все более обстоятельно³. Конституции устанавливают содержание и перечень чрезвычайных полномочий, порядок их осуществления, модель их распределения между высшими органами государственной власти. К числу таких полномочий относятся верховное главнокомандование и командование вооруженными силами государства, объявление войны, введение военного и чрезвычайного положений, использование вооруженных сил страны за ее пределами, объявление мобилизации. В настоящей статье будет рассмотрено регулирование данных полномочий конституциями тех постсоциалистических государств, которым не чужды демократические ценности.

В свою очередь, важнейшим фактором, который обусловливает модель (и нюансы) распределения чрезвычайных полномочий между высшими органами государственной власти, является форма правления, установленная конституцией государства. Следует отметить, что первичное представление о внутривидовом разнообразии форм правления, о распределении полномочий между высшими органами государственной власти в рамках различных форм правления я получила, осваивая курс профессора Августа Алексеевича Мишина по государственному праву буржуазных и развивающихся стран⁴. Данные диковинные характеристики государства, не особенно востребованные советской наукой государственного права при анализе отечественной государственности, почему-то запали мне в душу, удивив множеством деталей и возможных вариантов.

А довольно скоро в нашей стране началась демократизация, и вопрос о выборе формы правления встал перед отечественной наукой и политической практикой весьма остро. Вряд ли можно утверждать, что форма правления России, установленная Конституцией 1993 года, — смешанная президентско-парламентарная с гипертрофированной ролью президента РФ в государственном механизме — была выбрана удачно, поскольку она не установила надежных противоядий возрождению диктатуры. Тем более важно не ошибиться второй раз и заложить в будущую Конституцию демократической России модель организации публичной власти, базирующуюся на обоснованном и эффективном механизме сдержек и противовесов. Важным вкладом в процесс выработки концепции демократической организации публичной власти является непредвзятое и тщательное осмысление зарубежного опыта, чему, собственно, посвятил свою профессиональную деятельность профессор А. А. Мишин и чему он учил нас — своих студентов (помню его слова, сказанные на одной из лекций еще в доперестроечные 80-е годы: «Капитализм можно много ругать, но ругать за то, что он заслуживает, а не за то, что при нем есть выборы и парламенты»).

Представляется, что обогащение такого опыта множеством нюансов произошло в рамках конституционного развития молодых постсоциалистических демократий — стран, которые после отказа от социалистической модели бытия более или менее успешно и последовательно двигаются по извилистому пути освоения демократических ценностей. Речь идет о тех постсоциалистических странах, которые в терминологии журнала одного из самых известных рейтингов государств по уровню демократии, ежегодно публикуемых журналом The Economist, являются несовершенными демократиями и гибридными режимами. Таких стран нынче — по результатам рейтинга за 2023 год — 21 (из 29 постсоциалистических государств)⁵.

2. Форма правления постсоциалистических демократий #

Представляется, что форму правления постсоциалистических государств рассматриваемой группы можно охарактеризовать как суперпарламентарную⁶, хотя по формальным признакам в большинстве из них, а именно в 15, она является смешанной, характеризуемой в литературе как парламентарно-президентская⁷ (в остальных шести постсоциалистических странах она напоминает классическую парламентарную республику с парламентским способом избрания президента⁸). Вкрапление президентской республики в форме правления указанных государств представлено единственным элементом: прямыми выборами президента. Однако полномочия главы государства являются настолько незначительными, урезанными даже по сравнению с главами классических парламентарных республик, что прямые выборы президентов соответствующих государств ничего не меняют в характеристике их формы правления как парламентарной республики.

Наиболее ярко ослабление фигуры президента в рассматриваемых странах проявляется в том, что президенты не только однозначно лишены каких бы то ни было регулирующих и управленческих полномочий (что характерно для парламентарной республики в принципе), но и функций хранителей ключей от хорошего управления, арбитров во взаимоотношениях между парламентом и правительством: в большинстве демократических и гибридных постсоциалистических государств президенты лишены какого бы то ни было усмотрения, самостоятельности, инициативы при решении вопросов формирования правительства, его отставки, отставки отдельных министров и роспуска парламента. Все эти вопросы решаются по усмотрению парламента. Президент же в большинстве постсоциалистических демократий лишь объявляет о соответствующем решении.

Итак, небывалая слабость президентов постсоциалистических государств, находящихся ныне в демократическом пространстве (сопоставимая разве что с конституционным статусом императора Японии), при одновременном усилении позиций парламентов позволяет охарактеризовать их как модернизированные парламентарные республики, а точнее — республики суперпарламентарные, для которых характерно сочетание юридически ослабленного даже по сравнению с президентами классических парламентарных республик президента с его прямыми выборами. Укрепление роли парламентов как политических и управленческих акторов проявляется прежде всего в том, что именно парламентам отведена монопольная или близкая к ней роль в формировании правительств, при этом они не могут быть распущены по усмотрению президента или иного внешнего актора.

3. Чрезвычайные полномочия высших органов государственной власти в конституциях различных поколений и при различных формах правления: к постановке вопроса #

Как уже отмечалось, важную роль в системе сдержек и противовесов играет распределение между президентами, парламентами и правительствами чрезвычайных полномочий.

Следует отметить, что полномочия, связанные с введением и отменой экстраординарных режимов, а также осуществляемые в период их действия, с одной стороны, были установлены уже в первых конституциях с целью не допустить ни угроз демократии, ни злоупотребления ею, что в конце концов тоже оборачивается рисками. С другой стороны, уже со времени принятия первых конституций они стали своего рода серой зоной во взаимоотношениях между законодательной и исполнительной ветвями власти. Действительно, Конституция США признала за конгрессом право объявления войны и мира, а президента объявила верховным главнокомандующим. Но она не регламентирует полномочия в условиях ведения войны и подобных операций. Как при их проведении должны быть распределены полномочия между законодательной и исполнительной ветвями государственной власти? Кто принимает решение о проведении военных операций за пределами территории страны без объявления войны, как должны разграничиваться полномочия по решению проблем, связанных с ведением военных действий: мобилизацией, объявлением военного положения и ограничением прав? Проблемы разграничения чрезвычайных полномочий касаются и механизмов реагирования власти на внутренние экстраординарные ситуации. Конституция США данные вопросы не регламентирует (как не затрагивает, будучи весьма кратким документом, и многих других вопросов организации государственного механизма, политической и экономической систем, а также социальных отношений⁹), а вот конституции второй и третьей волн стали содержать соответствующие положения, более тщательно регулируя экстраординарные режимы и связанные с ними чрезвычайные полномочия. При этом для того, чтобы не допустить перетекания суверенитета в один сосуд в условиях чрезвычайных режимов, ослабить соблазн их введения как предлога для концентрации власти, демократические государства распределяют чрезвычайные полномочия между разными государственными органами, а именно между парламентом, президентом и правительством, заботясь вместе с тем и о том, чтобы государство могло с чрезвычайными вызовами успешно справиться. Это общая черта конституционно-правового регулирования чрезвычайных полномочий. Однако имеет место и его вариативность от страны к стране, особенно — с различными формами правления. В президентских (не говоря уж о суперпрезидентских) и президентско-парламентарных республиках более весомые чрезвычайные полномочия имеют президенты, хотя парламенты тоже не лишены влияния на решение вопросов об объявлении, реализации и прекращении чрезвычайных режимов. Парламентарные же республики стремятся в рассматриваемой сфере повысить роль парламентов.

4. Виды чрезвычайных полномочий и их распределение в постсоциалистических демократиях #

Вписываются ли в общую концепцию суперпарламентарной республики модели распределения чрезвычайных полномочий между президентами, парламентами и правительствами, установленные конституциями постсоциалистических демократий? Или чрезвычайные режимы остаются той сферой, где президенты могут проявить себя как резервные фигуры в расчете на то, что именно они станут твердой и реальной опорой суверенитета и демократии соответствующих государств (выступая в роли бронепоезда, стоящего на запасном пути)?

Начнем с классических функций и полномочий президентов и парламентов чрезвычайного характера, которые были известны уже первым конституциям. Это объявление войны и заключение мира, а также верховное главнокомандование вооруженными силами.

4.1. Объявление войны и заключение мира #

Это может показаться удивительным, но, в отличие от конституций первой волны, полномочие объявлять войну упоминается далеко не во всех современных конституциях. Например, в конституциях лишь 11 из 21 стран молодой постсоциалистической демократии упомянуто полномочие объявлять войну, да и то в четырех из них упомянуто об объявлении состояния войны (Украина, Польша, Румыния, Монголия). В семи других — Латвии, Армении, Болгарии, Словакии, Сербии, Хорватии и Северной Македонии данное полномочие упомянуто без использования смягчающих выражений — именно как объявление войны и заключение мира. О чем свидетельствует данная статистика: почему объявление войны является исчезающим конституционным полномочием? Ответ на данный вопрос коренится прежде всего в практической плоскости: практики объявления войны не стало, в течение ХХ века она сошла на нет. Отсутствие такой практики, в свою очередь, во-первых, является следствием того, что военных столкновений стало меньше в принципе, война перестала быть образом жизни. Если же военные действия имеют место, они происходят под лицемерным названием «военные операции», то есть без объявления войны. Во-вторых, самостоятельной причиной отсутствия упоминания об объявлении войны в конституциях является выражением стремления авторов конституций поддержать эту тенденцию пацифизма — «лучшего в нас»¹⁰, и от греха подальше спрятать данное полномочие в текущее законодательство (в России, например, оно содержится не в Конституции, а в Федеральном законе «Об обороне» (статья 18)¹¹) или вообще о нем не упоминать. В данной связи следует отметить, что конституции пяти государств рассматриваемой группы (Польши, Чехии, Словакии, Латвии, Монголии) содержат ограничения права объявлять войну (или ее состояние) случаями вооруженного нападения на территорию страны. При этом конституции Польши, Чехии и Словакии устанавливают в качестве основания объявления войны также необходимость выполнения международных обязательств, а Конституция Монголии — необходимость отражения угрозы независимости и суверенитету государства. Как видно, в Польше, Чехии, Словакии и Латвии конституции устанавливают весьма жесткие ограничения применению полномочия объявления войны, в Монголии же возможность объявления войны при существовании угрозы независимости страны содержит некоторый элемент неопределенности, а следовательно — возможности для злоупотреблений. Разумеется, еще больше таких возможностей допускают конституции тех стран, конституции которых не устанавливают перечня исчерпывающих оснований объявления войны (или ее состояния).

Кому же принадлежит полномочие объявления войны в молодых постсоциалистических демократиях? Как распределяются роли между главой государства, законодательной и исполнительной ветвями государственной власти? Разброс вариантов таков:

• в пяти странах решение об объявлении войны принимает парламент (Болгария, Северная Македония, Монголия, Чехия, Румыния, в Румынии — на совместном заседании палат);

• решение принимает парламент, глава государства объявляет это решение (Латвия, Словакия, Хорватия);

• решение принимает парламент (нижняя палата), а если парламент не может собраться на заседание — президент при последующем утверждении парламентом (Болгария, Польша);

• решение принимает парламент, а если он не может собраться, решение об объявлении войны принимается совместно президентом, главой парламента и премьер-министром при последующем утверждении парламентом (Сербия);

• решение принимает парламент, но только по предложению правительства, а если парламент не может собраться на заседание — правительство (Армения);

• решение принимает парламент, но только по предложению президента (Украина, Латвия).

Какие выводы позволяет сделать сравнительный анализ данных подходов? В четырех из 11 стран войну может объявить только парламент. К ним, вроде бы, примыкают еще три страны, в которых у президента имеется функция обнародования принятого парламентом решения. Казалось бы, функция техническая. Но возникает вопрос: если президент сочтет, что при принятии решения парламент нарушил конституцию, ее принципы, может ли он отказаться объявить об этом решении? Однозначного ответа на этот вопрос не существует. Представляется, что президент может в подобных случаях счесть, что решение в смысле, придаваемом данному полномочию конституцией, не принято (в Словакии, например, если не соблюдено условие о вооруженном нападении на страну) и отказаться его объявить.

В четырех странах (Польша, Болгария, Армения, Сербия) конституциями предусмотрено замещение парламента, если он не может собраться на заседание. В Болгарии и Польше в данном случае решение о состоянии войны принимает президент, в Армении — правительство, а в Сербии — объявление войны должно быть совместным решением президента, спикера парламента и премьер-министра. Понятно, что такой подход — замещение парламента должностными лицами или более компактной коллегией — объясняется опасностью промедления. Сам по себе он не содержит угрозы парламентскому верховенству, ибо соответствующие решения нуждаются в последующем утверждении парламентом. Этого нельзя сказать о другой модели процедуры объявления войны — заключающейся в принятии решения парламентом, но не по своей инициативе, а по предложению правительства (Армения) или президента (Латвия и Украина). Такой подход также обусловлен соображениями обеспечения компетентности и срочности при принятии соответствующих решений. Парламенту в рамках данной модели принадлежит, по сути, контролирующая функция. Конечно, это немало. Однако повестку дня определяет в данных странах не парламент, что, по сути, делает роль президента или правительства, с одной стороны, и парламента — с другой, сопоставимой. Разные подходы к определению инициаторов объявления войны в трех упомянутых странах обусловлены разными подходами к решению вопроса о главнокомандовании их вооруженными силами: в Латвии и Украине главнокомандующим является президент, а в Армении данный институт не предусмотрен на мирное время, в военное же время главкомом становится премьер-министр (модель, которая во многом заимствована из Основного закона ФРГ).

Как видно, для конституций большинства стран, предусматривающих объявление войны, характерно стремление заложить значительную роль парламента в решении данного вопроса, что обусловлено стремлением обеспечить гражданский парламентский контроль за столь судьбоносным решением. С другой стороны, в силу опять же срочности, необходимости компетентности и наибольшей информированности о ситуации конституции некоторых стран предусматривают более или менее значительную включенность в решение данного вопроса правительства и президента.

Обычно конституции, регулирующие процедуру объявления войны, устанавливают аналогичную процедуру заключения мира.

4.2. Главнокомандование вооруженными силами #

Регламентация конституциями постсоциалистических демократий организации главнокомандования вооруженными силами государства также характеризуется заметным разнообразием, проявляя при этом неодинаковую степень приверженности принципам парламентаризма и гражданского контроля за вооруженными силами¹². Позиция верховного главнокомандующего или его аналога (вождь вооруженных сил — в Латвии) предусмотрена конституциями 13 из 21 страны, в конституциях семи стран такой позиции нет, они содержат прагматичные функциональные нормы о конкретных чрезвычайных полномочиях и порядке их осуществления. Это Грузия и бывшие югославские республики. В Эстонии и Армении верховный главнокомандующий назначается только в военное время: в Эстонии он назначается парламентом по представлению президента, в Армении соответствующие полномочия вверяются премьер-министру.

В большинстве тех стран, где позиция верховного главнокомандующего (главнокомандующего, вождя) вооруженных сил конституциями предусмотрена, ее занимает президент, но в Армении — премьер-министр. При этом позиция президента как верховного главнокомандующего обозначена без каких бы то ни было оговорок в семи странах (Украина, Молдова, Румыния, Болгария, Чехия, Словакия, Монголия), а с оговорками о том, что президент действует не самостоятельно, а через посредство других органов — в пяти (Албания, Венгрия, Латвия, Литва, Польша). Данная оговорка делает главкома скорее инструментом гражданского контроля за вооруженными силами. Например, Конституцией Албании президент объявлен верховным главнокомандующим вооруженными силами страны, но в мирное время он действует через посредство председателя Совета министров и министра обороны, а в военное — назначает главнокомандующего.

4.3. Объявление военного и чрезвычайного положений #

Введение военного и чрезвычайного положений во всех странах рассматриваемой группы осуществляется при включенности в данную процедуру парламента и президента (в некоторых странах вместо президента — правительства или премьер-министра). Так, конституции 11 стран предусматривают, что решения о введении военного положения или чрезвычайного положения принимаются парламентом, конституции пяти государств вверяют данное полномочие президенту: это Грузия, Украина, Польша, Словакия, Румыния (при этом в трех из этих стран президент действует не самостоятельно, а по предложению правительства или премьер-министра), в двух государствах названные экстраординарные режимы объявляются правительством (Латвия, Армения). При этом соответствующие решения президента или правительства нуждаются в последующем утверждении парламента. В конституциях трех стран (Боснии и Герцеговине, Хорватии, Чехии) данный вопрос не регулируется, в них содержится отсылка к текущему законодательству. При этом в шести из 11 стран, в которых чрезвычайное и военное положения вводятся парламентом, он это может сделать по своему усмотрению (Венгрия, Литва, Молдова, Сербия, Черногория, Монголия). В пяти же из них парламент не вправе объявить военное или чрезвычайное положение по собственной инициативе, действуя по предложению президента (военное положение — в Албании и Эстонии), правительства (в Словении, чрезвычайное положение — в Албании и Эстонии), президента или правительства (Болгария), президента, правительства или определенного числа депутатов парламента (Северная Македония). Как видно, монопольным инициатором введения военного и чрезвычайного положений президент является лишь в пяти странах, а только военного положения — в семи. В остальных 14 странах роль президента при принятии решений о введении военного и чрезвычайного положений ограничена в пользу парламента и исполнительной власти. Особенно заметной является тенденция продвижения роли правительства или его главы, что в большей степени соответствует парламентарной форме правления данных государств и является более демократичным подходом: при всей срочности даже инициатива установления особых режимов в большинстве государств рассматриваемой группы не отдается на откуп одному человеку.

Далее, конституции 10 стран предусматривают, что в особо срочных случаях, если при этом парламент не может быть быстро созван на заседание, решение о введении военного или чрезвычайного положения принимают иные субъекты: Президент (Албания, Венгрия, Литва, Молдова, Сербия, Словения, Северная Македония, Монголия, Эстония; при этом в Эстонии — только о введении военного положения, а в Албании президент действует по предложению правительства) или правительство (Эстония — только о введении чрезвычайного положения), а в Черногории — Совет национальной обороны и безопасности, состоящий из президента, премьер-министра и спикера парламента. Во всех случаях принятое решение нуждается в последующем утверждении парламентом. Как видно, только в Болгарии парламент не может быть устранен от первичного принятия чрезвычайных решений даже в срочных случаях.

Важно, что в большинстве конституций предусмотрен срок введения военного и чрезвычайного положений, по истечении которого вопрос о продлении рассматривается парламентом. Так, в соответствии с Конституцией Албании чрезвычайное положение может быть введено на срок до 60 дней, после чего может быть продлено Кувендом (парламентом) на срок, устанавливаемый им; Венгрии — до 30 дней, после чего может быть пролонгировано государственным собранием (парламентом).

4.4. Объявление мобилизации и демобилизации #

Основания и порядок проведения мобилизации регулируются в конституциях в 11 из 21 рассматриваемого государства. При этом в четырех государствах мобилизация объявляется президентом без участия парламента: президент Монголии это делает единолично; в Болгарии, Польше и Словакии президент не вправе объявлять мобилизацию самостоятельно, действуя по предложению правительства (Болгария, Словакия) или Премьер-министра (Польша). В семи же конституциях, то есть в большинстве основных законов, регулирующих основы порядка мобилизации, в объявлении мобилизации так или иначе участвует парламент. Например, в Албании и Эстонии мобилизация объявляется парламентом по предложению президента. По сути аналогичную модель предусматривает Украина: мобилизация в данной стране объявляется Президентом при последующем утверждении Верховной радой, то есть парламентом. В Румынии и Молдове мобилизацию тоже объявляет президент с предварительного (в Румынии — в исключительных случаях — последующего) согласия парламента. В Армении это делает правительство, но его постановление может быть отменено парламентом. В Литве мобилизацию объявляет сейм, который вправе действовать самостоятельно, а если парламент не заседает, то мобилизация может быть объявлена только в случае вооруженного нападения на Литву президентом страны при последующем утверждении парламентом. Как видно, лишь в Монголии Конституция доверяет президенту единоличное объявление мобилизации.

Конституции четырех стран предусматривают основания проведения мобилизации, ограничивая соответствующие органы обстоятельствами, с которыми может быть связано ее осуществление. В качестве таких обстоятельств конституции называют совершение военной агрессии и введение военного положения (Албания), военное время (Эстония), вооруженное нападение на страну или его непосредственная угроза (Армения), непосредственная внешняя угроза суверенитету и независимости государства (Польша). Установление круга таких обстоятельств ограничивает возможности мобилизации, особенно если она увязана конституцией только с введением военного положения и вооруженным нападением на страну¹³.

4.5. Использование вооруженных сил государства за границей #

Использование вооруженных сил государства за его пределами регулируется на конституционном уровне еще меньшим количеством государств — молодых постсоциалистических демократий: всего девятью. При этом в большинстве из них конституции вверяют данное полномочие парламенту. Президент же так или иначе участвует в данной процедуре только в трех странах. Самые сильные позиции в рассматриваемой сфере занимает президент Украины, который принимает решение об использовании вооруженных сил страны за ее пределами с последующим утверждением Верховной радой. В Эстонии это делает парламент, но только по предложению президента и только для выполнения международных обязательств. Еще более ограничен в данной сфере президент Грузии: он принимает решение об использовании вооруженных сил страны за ее пределами только по предложению правительства, с последующим утверждением парламентом и только для выполнения международных обязательств. В Болгарии, Сербии, Чехии, Черногории и Венгрии решение об использовании вооруженных сил за пределами территории государства принимает парламент, причем самостоятельно (впрочем, правительство Венгрии может принять решение об использовании венгерских вооруженных сил в военных операциях ЕС и НАТО). В Словакии решение об использовании вооруженных сил за границей тоже принимает парламент, действуя, однако, по предложению правительства.

5. Заключение #

Проведенный анализ чрезвычайных конституционных полномочий и их распределения между высшими органами государственной власти в постсоциалистических демократиях позволяет сделать вывод о том, что даже в данную сферу, традиционно считающуюся вотчиной, последним прибежищем главы государства, проникают буква и дух парламентаризма. В большинстве конституций соответствующих государств вовлеченность парламента в осуществление чрезвычайных полномочий выходит за пределы роли контролирующей инстанции, позволяя парламенту быть полноценным актором, который самостоятельно принимает решения в условиях экстраординарных ситуаций. Это является одним из аргументов в пользу характеристики формы правления молодых постсоциалистических демократий как суперпарламентарной республики, установление которой в данных государствах объясняется «конституционным страхом»¹⁴ возрождения диктатуры.

DOI: 10.55167/8c2a74a17afd