Глава II. Конституция и суверенитет. Отрицание суверенитета (Denial of sovereignty)#

Наверняка у читателей возникает вопрос: книга вроде бы о конституциях, но при чем здесь суверенитет? Дело в том, что оба эти понятия ассоциируются с государством, с его целостностью и фундаментальными основами. Лозунги о защите конституционного строя часто дополняются лозунгами о нерушимости и защите суверенитета. И если в отношении конституций эта ассоциация верна, то, будучи дополненной суверенитетом, ее смысл искажается. Конституция и суверенитет не просто не одно и то же. Суверенитет вообще является некой мифологической субстанцией, содержание которой многозначно и неопределенно. И чтобы не возникало путаницы, в этом необходимо разобраться.

Каждый ученый, однажды столкнувшийся с новым правовым или околоправовым термином, задумывается над его сущностью и природой и начинает изучать. Вот и я, споткнувшись однажды о термин «суверенитет», начала свое профессиональное расследование. Время от времени я возвращалась к своим изысканиям, пытаясь найти хотя бы что-то рациональное. Лет за десять в специальной папке у меня накопилось некоторое количество файлов по этой теме, которые терпеливо ждали своего часа. Чего там только не обнаружилось! Это были файлы с резюме прочитанных книг, с высказываниями политиков, с выписками из нормативных правовых актов и международных договоров, с обрывками собственных гипотез и мыслей, аргументов и контраргументов. Это были разные вариации термина — внутренний, внешний, народный, государственный, гражданский, правовой, экономический, ограниченный, мягкий, ускользающий и др., которые, тем не менее, не давали ответа на вопрос, что такое суверенитет по сути¹. Я ужаснулась количеству трудочасов, истраченных специалистами из разных областей науки на изучение трактовок суверенитета, и, за редкими исключениями, бессмысленностью большинства их выводов. Хотя некоторые мысли о трансформации термина и о снижении его значения в современном мире казались мне полезными².

Сегодня, собрав весь этот материал воедино, я понимаю, что потерпела своеобразное фиаско. Мне так и не удалось найти ничего более или менее внятно структурированного, что помогло бы объяснить, что такое суверенитет. Но фиаско ли это? Быть может, это как раз и есть научный результат? «В науке правильно сформулировать задачу часто значит найти ключ к ее решению», — это слова великого британского физика Стивена Хокинга³. Я искала содержание и не нашла его. Однако отрицательный вывод — тоже вывод. И тогда я поставила другую задачу: если нет содержания, то вправе ли мы ставить вопрос о том, нужен ли нам такой термин? Может быть, его вообще не должно быть в природе? Этот вывод-вопрос можно было бы опубликовать без дополнительной аргументации и спокойно убрать материалы в архив.

Но! Такой результат был бы вполне приемлемым до 24 февраля 2022 года, когда под предлогом защиты суверенитета Россией было осуществлено полномасштабное вторжение в Украину. Манипуляция неопределенным понятием стала поводом для войны. Именно с этого времени «суверенитет» в самых невероятных вариациях и трактовках стал любимым словом Владимира Путина. Поэтому, учитывая, сколько крови пролилось именно из-за того, что однажды некая философская концепция, обретшая неопределенный юридический статус и вошедшая в обиход международного права, недобросовестно используется политиками для оправдания агрессии, просто так убрать в архив вывод о том, что термин «суверенитет» не актуален и даже потенциально опасен, уже нельзя. Нужен подробный анализ с развенчанием мифов. Тем более, что термином суверенитет сегодня зачастую оправдывается отказ от исполнения международных договоров, невыполнение конституционных принципов и норм, ограничение прав граждан и много других произвольных авторитарных действий.

Суверенитет — что это такое?#

С самых первых дней учебы в любом российском юридическом вузе студенты механически выучивают четыре главных признака государства: территория, публичная власть, гражданство и суверенитет. И если потом в других учебных курсах три первых признака подробно и детально исследуются и конкретизируются, то четвертый так и остается однажды механически заученным и неразъясненным. Просто принятый как аксиома. К этому все привыкли как к некой данности, к затверженной наизусть формуле о том, что суверенитет — это верховенство государства в пределах его границ и независимость на международной арене (упрощенное в России до независимости внутри страны и за ее пределами).

О суверенитете написано очень много научных исследований. Историками, политологами, юристами, лингвистами. Суверенитет является одним из наиболее часто используемых полемических и вызывающих раздражение понятий в политике. Но при этом он остается неизмеряемым состоянием (качеством, признаком — как угодно). Территорию можно измерить, граждан можно снабдить паспортами и посчитать, публичную власть описать поинститутно. А суверенитет нельзя. И полноценной дефиниции ему невозможно дать⁴. «Общепризнанного определения суверенитета, закрепленного в каком-либо международно-правовом или внутригосударственном источнике, не существует. Суверенитет является умозрительной конструкцией, которая, однако, имеет вполне ощутимые политико-правовые последствия для государств» — утверждает профессор Алексей Моисеев⁵. Потому что, что такое независимость? Неуловимый Джо, который неуловим, потому что он никому не нужен и его никто не ловит? Независимый депутат парламента, от которого в действительности ничего не зависит, поскольку он вне фракций и коалиций? Можно ли сегодня представить себе государство, которое ни в чем не зависит ни от кого? Лично мне на ум приходит только город-государство в пустыне, окруженный высокими стенами, да и то только ночью, когда закрыты городские ворота. Как только ворота открылись и в город вошел первый караван, начинается согласование интересов, которое ограничивает абсолютную независимость внутри крепостных стен. Конечно, за исключением случая, когда погонщики каравана убиты, товар разграблен, а верблюды съедены. Но в таком случае следующий караван не войдет в этот город. И что тогда ему остается посреди пустыни? Только голая независимость?

«Есть ли в мире суверенные страны? Боюсь, что нет, — рассуждает финансист и экономический блогер Андрей Мовчан. — Суверенитет красиво звучит, но плохо работает. „Суверенными" пробуют быть разные страны. Как правило, в мире всеобщей кооперации они обречены либо на очень существенное отставание в качестве жизни, либо на достаточно жесткую зависимость от кого-то под маской „парадного суверенитета". В последнем случае качество жизни в этих странах тоже сильно страдает — этот „кто-то" является монопольным патроном и эксплуатирует своего клиента без зазрения совести. Кто у нас такой „независимый"? Северная Корея. Живет не очень, несмотря на закулисную помощь Китая. Иран. То же самое. Венесуэла — там поменьше закулисной помощи и богатейшая страна мира с точки зрения ресурсов является одновременно одной из беднейших с точки зрения доходов населения и демонстрирует один из самых высоких уровней преступности в мире.  Невозможно построить независимую экономику от мировой, если ты, например, не можешь производить средства производства»⁶.

Предельного правового понятия суверенитета не существует. И именно поэтому политики употребляют этот термин в спорах каждый по своему разумению, которое тоже не всегда является именно разумением и нестабильно. Все зависит от тактики момента и политической целесообразности. Конструкция размыта, умозрительна и зависит от угла зрения «умозрящего». В качестве самого простого доказательства того, что термин этот употребляется абсолютно произвольно в разных политических режимах и ситуациях, предлагается сравнить понимание суверенитета несколькими политическими акторами: президентами Владимиром Путиным, Николасом Мадуро, Владимиром Зеленским, Эдгарсом Ринкевичем, Эммануэлем Макроном и Организацией Объединенных Наций.

Владимир Путин. Путин утверждает, что суверенитет — это прежде всего свобода для каждого гражданина, которая невозможна без свободы для всего народа и Отечества. Он считает, что настоящая свобода требует защиты от внешних угроз и агрессии. «Суверенитет России — гарантия свободы каждого, и в нашей традиции человек не может чувствовать себя по-настоящему свободным, если не свободен его народ, Отечество, Россия, Родина. Ответственная, сильная власть в нашем государстве будет служить только народу России, и его поддержка по ключевым вопросам внутренней и внешней повестки — залог успешного, безопасного развития нашей страны как одного из центров справедливого многополярного мира»⁷. Кроме того, по Путину, суверенитет — это национально-освободительная борьба: Путин видит битву за суверенитет как национально-освободительный процесс, который включает в себя защиту безопасности и благополучия народа. Он заявляет, что Россия сражается не только за свои интересы, но и за свободу всего мира. Но и это не все. Путин связывает современный суверенитет России с ее историческим наследием, включая Древнюю Русь и Советский Союз. Он говорит о необходимости возвращения и укрепления суверенитета как важного элемента национальной идентичности. И еще суверенитет — это ответственность перед будущими поколениями, что делает его не только политическим, но и моральным обязательством.

Таким образом, для Путина суверенитет — это не просто юридический термин, а глобальная концепция, охватывающая политическую независимость, культурное наследие и моральную ответственность перед народом. Угроза всему этому эклектическому набору элементов суверенитета по Путину является в его видении мира основанием для применения ядерного оружия⁸.

Николас Мадуро. Арестованный американцами президент Венесуэлы Николас Мадуро рассматривал суверенитет как защиту Венесуэлы от внешнего вмешательства, особенно со стороны США и других западных стран. Мадуро также рассматривает суверенитет как ключевой аспект своей политики, особенно в контексте территориальных споров и внутренней легитимности. В последнее время он акцентирует внимание на вопросах, связанных с территорией Эссекибо, которую Венесуэла считает своей. Мадуро объявил этот спорный регион 24-м штатом Венесуэлы и призвал парламент признать его в этом статусе. Это действие направлено на укрепление внутреннего суверенитета и легитимности его правительства, особенно в глазах оппозиции и международного сообщества⁹.

Владимир Зеленский. Президент Украины Владимир Зеленский определяет суверенитет как неотъемлемое право Украины на защиту своей территории и независимости, отвергая любые формы компромисса с Россией. В своем выступлении в Верховной Раде он подчеркнул, что его стратегия победы Украины не включает территориальные уступки или заморозку конфликта, что он назвал «не торговлей территорией или суверенитетом Украины»¹⁰. Таким образом, для Зеленского суверенитет Украины — это не только вопрос территориальной целостности, но и вопрос безопасности, демократии и международного признания.

Эдгарс Ринкевич. Президент Латвии Эдгарс Ринкевич рассматривает суверенитет как основополагающий аспект государственной политики и идентичности страны. В его выступлениях подчеркивается важность независимости и демократических ценностей, которые, по его мнению, должны восприниматься как само собой разумеющиеся для нового поколения латвийцев. Таким образом, Эдгарс Ринкевич видит суверенитет как динамичное понятие, требующее постоянного внимания и защиты со стороны государства и его граждан¹¹.

Я очень хорошо понимаю президента Ринкевича. Идентичность — понятно. Ценности тоже. Независимость от влияния географических соседей — важно. Но вот только при чем тут суверенитет?

Эммануэль Макрон. Президент Франции представил свое видение Европы. Его доктрина экономической безопасности для Европейского союза включает обязательную составляющую европейский суверенитет. ЕС должен иметь собственную экономическую, внешнюю политику и политику безопасности. «Европа должна быть создателем правил, а не их исполнителем»¹². То есть суверенитет по Макрону это вопрос уже не столько отдельных стран, сколько проблема континентальной самостоятельности.

ООН. Ну и, наконец, понятие «суверенитет» в контексте основополагающих документов Организации Объединённых Наций (ООН) представляет собой ключевое понятие, связанное с независимостью и верховенством государств как основных субъектов международного права. Суверенитет также тесно связан с правом народов на самоопределение, которое позволяет нациям свободно выбирать свою политическую и экономическую систему. Это право закреплено в различных международных документах и подчеркивает важность внутреннего суверенитета для обеспечения стабильности и мира.

Кто-нибудь что-нибудь понял, кроме того, что суверенитет — это международно-правовая категория? Можно ли вывести хоть какое-то приемлемое определение из всех этих высказываний? Вряд ли. Видимо, придется возвращаться к истокам и начинать с самого начала.

Вестфальский суверенитет. Самоограничение или свобода рук?#

Современную систему международных отношений, основанную на принципе суверенитета, нередко называют вестфальской. Но это не соответствует действительности. Впервые суверенитет как правовая конструкция появился не ранее середины XVIII в., спустя столетие после заключения Вестфальского мира. В тексте самого Вестфальского договора (1648) слово «суверенитет» отсутствует, поскольку в латинском языке, на котором составлен договор, этого слова не существует. Самый близкий к нему термин — supremum dominium (полное господство), которое Франция, согласно договору, приобрела над новообретенными землями¹³. Сам же термин «суверенитет» был введен французским юристом-философом Жаном Боденом в конце XVI века¹⁴, но использован в международных договорах существенно позже. Идея суверенитета не сразу стала доминирующей и пережила не одну трансформацию. Ее окончательное утверждение относится к середине XX в. Именно тогда, на волне деколонизации и массового появления на политической карте неевропейских игроков, была полностью признана та концепция суверенитета, которую мы по иронии судьбы по-прежнему называем «вестфальской».

Значение Вестфальского договора в другом. Именно в том, чего принципиально не понимают и не хотят понимать Владимир Путин и другие диктаторы, использующие термин «суверенитет» в целях территориальной экспансии и удержания власти — Вестфальский договор не расширял, а ограничивал власть князей. Этим договором был фактически отменен принцип «чья власть — того и вера». Отныне князья не могли принуждать подданных к перемене религии или вынуждать их к эмиграции по религиозным мотивам. Более того, права большей части принцев были дополнительно ограничены властью имперского сейма (рейхстага), который мог лишить князя владений в случае неподобающего поведения и за серьезные нарушения во время правления (в том числе за сношения с враждебным государством). В общей сложности в течение второй половины XVII–XVIII вв. было отстранено от власти минимум полсотни князей. Потому что «Par super parem potestatem non habet» — «Равный над равным власти не имеет»¹⁵.

То есть суверенитет в отличие от его авторитарной трактовки не есть абсолютная независимость (самоуправство). Наоборот. Это, как минимум, ограниченная созависимость, а, как максимум, сознательное самоограничение своих действий во имя расширения своих же возможностей во взаимоотношениях с другими странами. Документально зафиксированное согласование воль с жестко очерченными принципами, процедурами и потенциальными санкциями. Вступая в международные отношения и подписывая международные соглашения, государство берет на себя обязательства по самоограничению своего суверенитета, вернее, каждый раз задает (очерчивает) его новые пределы. Именно в этом смысл части 4 статьи 15 Конституции России о приоритете международного права над внутригосударственным — любой международный договор по юридической силе выше внутренних правовых норм. Никакой закон не может противоречить внешним обязательствам государства, поскольку он ограничен официально провозглашенным самоограничением (простите за тавтологию) суверенитета.

Современное международное право допускает, что государство может добровольно взять на себя обязательства, которые приведут к ограничению его суверенитета. Основополагающий принцип международного права pacta sunt servanda (договоры должны соблюдаться) основывается на взаимном ожидании соблюдения договоренностей каждой из сторон, даже если одна из них приняла на себя невыгодные обязательства вследствие неблагоприятного стечения обстоятельств. Участие государства в международной жизни, в том числе посредством заключения договоров, которые могут включать в себя санкции и наказание за несоблюдение обязательств, не считается нарушением суверенитета. В том числе и потому, что оно не нарушает других фундаментальных принципов международного права. В частности, принципа суверенного равенства государств. Все государства, гласит этот принцип, «чтобы быть равноправными, должны быть суверенными; чтобы оставаться суверенными, они должны быть равноправными»¹⁶. Еще раз напомним — равный над равным власти не имеет. Поэтому в международных отношениях точка зрения, согласно которой обязательство государства следовать договоренностям не нарушает суверенитет, а выступает лишь формой его реализации, является общепринятой.

Участие в международных соглашениях, которыми ограничиваются права государства (суверена), но не подвергается сомнению их суверенность, проистекает из неотчуждаемого права суверена ограничивать самого себя. Государство не может считаться ограниченным в своем суверенитете на том лишь основании, что оно берет на себя международные обязательства. Наоборот, вступление в международные союзы или присоединение к межправительственным соглашениям повсеместно признается суверенным правом государства. Даже если реализация этого суверенного права ведет к ограничению суверенитета. Подавляющая часть межправительственных договоров, многосторонних конвенций и других форм межгосударственного сотрудничества содержит жестко очерченный круг требований, которые не могут быть изменены или расширены без согласия государства-участника.

Постоянная палата международного правосудия¹⁷ установила: «Любой договор, создающий обязательство (действовать или не действовать определенным образом), накладывает ограничение на реализацию суверенных прав государства в том смысле, что от него требуется реализовывать их в определенном ключе. Но право входить в международные соглашения составляет признак государственного суверенитета в том смысле, что от него требуется реализовывать их в определенном ключе»¹⁸.

Реальную угрозу такому суверенитету представляет лишь тот международный договор, по которому государство передает право принимать обязательные к исполнению нормы наднациональным органам власти и соглашается на учреждение механизмов принуждения к соблюдению этих норм. Но, опять-таки, передача права принятия решений является доброй волей самого государства-суверена.

К подобным выводам приходит сегодня подавляющее большинство серьезных ученых, исследующих проблему суверенитета в современном мире (в отличие от ученых фейковых, которых в России, увы, довольно много¹⁹). В качестве примера лучших исследований на русском языке можно привести работы Екатерины Кузнецовой и ее монографию «Ускользающий суверенитет: статус-кво против идеологии перемен»²⁰. Вот ее позиция: «Суверенитет, как принцип организации власти внутри общества и отношений между государствами, не статичен: он адаптируется, приспосабливается к изменениям, произошедшим или происходящим в политической жизни государств. И в этом смысле сокращение функций государства или их утрата не всегда «ограничивает» суверенитет.

Из всего этого неизбежно следует, что России, как и остальному миру, не удастся в ближайшие годы уйти от обсуждения вопроса о том, что есть суверенитет и отвечает ли реалиям современной мировой политики созданная без малого четыре столетия назад «вестфальская система»²¹.

Суверенитет международный или внутренний?#

Итак, выясняется, что термин «суверенитет» является порождением и выражением международно-правовых процессов. Как тогда быть с суверенитетом, который трактуется как «независимость государства в решении своих внутренних вопросов»? Суверенитет — это международное или внутреннее явление? Хотя некоторые ученые выделяют уже больше видов суверенитета, нежели только международный и внутренний. И все же насколько верна гипотеза о том, что «все демократии похожи друг на друга, а все диктатуры суверенны»? Существует ли так называемый «внутренний суверенитет»? Почему именно диктаторы так любят это слово и так много апеллируют к нему?

Американский юрист Клайд Иглтон писал о том, что после Вестфальского мирного договора ни одно государство более не было полностью независимым²². Государства становятся относительно независимыми, теряя часть суверенитета, поскольку их национальное право становится в подчиненное положение по отношению к международному. С этим согласен другой известный американский ученый — политолог Чарльз Тилли, который писал, что «Вестфальский мир в конце Тридцатилетней войны впервые ясно показал, что всей Европе предстоит разделение на четко выделенные и суверенные государства, чьи границы определены международными соглашениями»²³.

«В связи с эволюцией государственного устройства, деятельностью международных организаций, развитием международных отношений более правильным следует считать понятие суверенитета как международно-правовой категории. Действительно, суверенитет следует рассматривать как категорию международного права и как явление современных международных отношений. Совершенно очевидно, что те последствия, которые возникают в связи с суверенитетом, касаются именно межгосударственных отношений, то есть отношений, которые возникают за границей государства. Наличие суверенитета подтверждает существование субъекта международного права и гарантирует независимость государства в международных отношениях», — утверждает профессор Елена Мелешкина²⁴.

То, что называется верховенством государства на своей территории, указывает на пределы распространения государственной власти опять же по отношению к другим государствам. Места для суверенитета внутри суверенного государства нет²⁵. Суверенитет указывает на качество государства быть субъектом международных отношений. Основная ошибка в понимании суверенитета заключается в его отождествлении с государственной властью. Суверенитет — это качество государства, а не сущностная характеристика государственной власти, не установление монополии государства на верховную власть.

«Суверенитет — не что иное, как международно-правовое свойство субъекта: государство является субъектом меж­дународного права не потому, что оно суверенно, а, наоборот, оно суверенно, потому что является субъектом международного права. С правовой точки зрения данное понятие не подлежит никаким другим правовым нормам, кроме как международно-правовым», — писал еще в 1945 году немецкий юрист Густав Радбрух²⁶.

То есть с самого своего зарождения суверенитет являлся краеугольным камнем международного права, свидетельством чему является фактическое закрепление его в этом статусе в Уставе ООН. Концепция суверенитета вытекает из самого положения государства в системе международных отношений. «Проблемность» его обусловлена широко распространенным представлением о том, что суверенитет тождественен абсолютной свободе государства проводить такую внутреннюю и внешнюю политику, которую оно считает необходимым. Но и это не соответствует действительности, поскольку государства инкорпорируют международные нормы в национальное законодательство и международные правила становятся внутригосударственными.

Большинство стран придерживается принципа примата международного права. Как уже говорилось, Конституция Российской Федерации гласит: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы; если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Пространство международного права непрестанно расширяется, и сегодня все значимые аспекты международной жизни в разной степени регулируются международными нормами. Этот процесс — одно из проявлений глобализации, которую некоторые исследователи рассматривают в качестве главной угрозы суверенитету.

Классическая концепция внутреннего суверенитета, продолжающая оставаться императивом в поведении авторитарных государств, давно уже не выглядит бесспорной. Крепнущее среди ученых мнение о том, что классически понимаемый суверенитет по Бодену в последние десятилетия ограничивается, размывается и даже разрушается, происходит из наблюдений за тем, как государство утрачивает способность контролировать социальные и экономические процессы и выполнять в прежнем объеме функции, которые оно приняло на себя, а также эффективно справляться с новыми вызовами. Но сокращение функций государства или их утрата не всегда «ограничивает» суверенитет. Наоборот, оно свидетельствует о его усилении через международное сотрудничество и международное разделение труда. Практически все научные школы так или иначе пересматривают суверенитет. В связи с этим основной термин дополняется такими определениями, как «многослойный» (layered)²⁷, «разделённый» (divided)²⁸, «фрагментированный» (disaggregated)²⁹, «смягчённый» (softened)³⁰, «общий» или «исчезающий» (waning)³¹. Использование таких ограничительных или уточняющих понятий необходимо в условиях, когда традиционные концепции суверенитета не способны выразить сложность современных международных отношений³².

Казалось бы, почему два разных понимания суверенитета — для внутреннего «потребления» и для внешнего — не могут сосуществовать в политике одного государства? Ответ прост — нет и не может быть никакого внутреннего суверенитета (читай — произвола) у демократического государства. Суверенитет в нем принадлежит народу, а государство лишь выполняет определенные общие функции за деньги налогоплательщиков. Другой вопрос, что само понятие «народный суверенитет» тоже пока является довольно абстрактным и не до конца осмысленным. В обществе, руководствующимся принципами верховенства права и прав человека, сменяемости власти, обеспечивающими баланс ветвей власти, независимость судебной системы и свободу СМИ, государство находится в жестких рамках и действует по принципу «разрешено только то, что разрешено». В этом действительно все демократии — такие разные — похожи друга на друга. Диктатуры же (и автаркии) манипулируют термином «суверенитет», трактуя его как неподконтрольное и неограниченное верховенство государства над обществом для обоснования произвола внутри страны с целью удержания и несменяемости власти. Однако они умышленно лукавят. Суверенитет — это чисто внешнеполитическое свойство государства, это всего лишь возможность участия в международном сотрудничестве при соблюдении государством определенных условий.

Именно поэтому диктатуры гораздо менее охотно идут на подписание международных договоров, ограничивающих их произвольные действия внутри своих стран. Причем отказываются от подписания таких документов они именно под предлогом защиты суверенитета. И именно в этом все они похожи друг на друга. Россия, совершающая авторитарный транзит, начиная с 2020 года последовательно выходит из международных соглашений, ратифицированных в демократические времена. Мы уже упоминали Конвенцию против пыток, запрещенных российской Конституцией. Но ведь разница между коротким конституционным запретом и объемной подробной конвенцией огромна. По Конвенции каждое государство-участник обязано предпринимать эффективные законодательные, административные, судебные и другие меры для предупреждения актов пыток на любой территории под его юрисдикцией. Никакие исключительные обстоятельства, какими бы они ни были, будь то состояние войны или угроза войны, внутренняя политическая нестабильность или любое другое чрезвычайное положение, не могут служить оправданием пыток (ст. 2). Видано ли такое в диктатурах? Разве может себе позволить путинская Россия признать правило о том, что приказ вышестоящего начальника или государственной власти не может служить оправданием пыток? Или что государство-участник Конвенции обязано обеспечивать быстрое и беспристрастное расследование, когда имеются достаточные основания полагать, что пытка была применена на любой территории, находящейся под его юрисдикцией (ст. 12). И уж тем более, где это видано, чтобы жертвы пыток и их иждивенцы получали справедливую и адекватную компенсацию, включая средства для возможно более полной реабилитации (ст. 14)³³? Деньги диктаторам нужны на другое. Поэтому из такой Конвенции непременно нужно выходить. А что до конституционного запрета на пытки, то здесь действует суверенитет по Бодену: «абсолютная и постоянная, не связанная никакими законами власть над гражданами и подданными» по произволу.

Вот наглядный пример — выписка из стенограммы 1948 года, когда делегация СССР под руководством Андрея Вышинского не подписала Всеобщую Декларацию прав человека ООН. «Г-н ВЫШИНСКИЙ (Союз Советских Социалистических Республик) напоминает, что делегация Советского Союза и другие делегации, разделяющие ее точку зрения, уже дали свою оценку проекта декларации прав человека, представленного Третьим комитетом Генеральной Ассамблее…

В ряде статей этого проекта совершенно игнорируются суверенные права демократических государств, не говоря уже о том, что в проекте имеются положения, которые находятся в прямом противоречии с принципами, провозглашенными Уставом Организации Объединенных Наций, запрещающими вмешательство во внутренние дела государств…

В настоящее время получила некоторое хождение определенная теория, выдвинутая некоторыми делегациями еще на прошлой сессии. Совершенно неправильная и фальшивая теория о том, что принцип государственного суверенитета представляет собой реакционную и якобы уже устаревшую идею и что будто бы отказ от этого принципа и является одним из необходимых условий международного сотрудничества…

Принцип государственного суверенитета является единственной защитой более слабых стран против экспансионистских устремлений более сильных государств, и, хотя в ряде случаев этот государственный суверенитет подорван такими мероприятиями, как план Маршалла, как создание западноевропейского политического блока, он все еще сохраняет свою силу и свое значение»³⁴.

Не правда ли, знакомые аргументы, хотя с той поры прошло уже восемь десятилетий? Переводя с дипломатического, звучит это примерно так: «Почему не подписываем? Потому что вы не можете нам диктовать, как нам поступать с собственными гражданами»³⁵. Примерно такой же была риторика российского руководства, покидающего Совет Европы и выходящего из-под юрисдикции Европейского суда по правам человека. Потому что современный мир стал менее терпим к проявлениям хаоса, грубым нарушениям гуманитарного права и региональным угрозам, порожденным внутриполитическими конфликтами, что абсолютно неприемлемо для автократов и диктаторов.

Такой нетерпимостью и обусловлен кризис классического суверенитета, который мы наблюдаем сегодня, — граница между внешним и внутренним суверенитетом постепенно стирается. Государствам все сложнее выстраивать внутреннюю политику по своему усмотрению — с одной стороны, ввиду ограничений, накладываемых наднациональными региональными органами, которым делегирована часть полномочий национальных правительств (Европейский Союз, Всемирная торговая организация, Международный уголовный суд), с другой стороны, под угрозой вмешательства отдельных стран, региональных объединений или международного сообщества в их дела ради восстановления порядка и обеспечения безопасности граждан и соблюдения их прав.

Обоснование российскими политиками своего права на любые произвольные действия борьбой против посягательств на аксиоматично выученный, но не осмысленный и не понятый термин «суверенитет» недобросовестно и несостоятельно. По сути, суверенитет в России видится так же, как несколько веков назад, во времена абсолютных монархий. Как тогда правителю позволялось определять вероисповедание своих подданных, так и сегодня в России насаждается квазирелигия «государственности». Как тогда сила, необходимая для смирения или подавления сопротивления, определяла границы дозволенного, так и сейчас права человека не играют в нашей стране сколь-либо существенной роли. Понимание суверенности как «права устанавливать исключения»³⁶ вполне соответствует логике и притязаниям российского политического класса, но неприемлемо для международного сообщества.

Защита прав и свобод человека — ответственность или суверенная обязанность?#

Самое главное, что стало неприемлемым для международного сообщества в ХХI веке, — это нарушение прав человека суверенными странами — членами международного сообщества. Начиная с 1948 года, когда была принята Всеобщая декларация прав человека, ООН, страны и континенты стали объединяться для решения вопросов об эффективной защите основных прав. На сегодняшний день помимо Всеобщей декларации прав человека действуют Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ) — 46 участников, Американская конвенция о правах человека — 24 участника, Африканская хартия прав человека и народов — 54 участника³⁷, Каирская декларация о правах человека в исламе (КДПЧИ) — 45 участников³⁸. В разработке также находится Декларация о правах человека АСЕАН, которая направлена на регулирование прав человека в контексте стран-членов ассоциации, таких, как Индонезия, Малайзия, Филиппины. Права человека в Австралии защищаются на основе международного права, национальных законов и устойчивой правовой традиции, уважающей права и свободы. Таким образом, к началу ХХI века 168 из 193 стран-членов ООН являлись участниками региональных договоров о правах человека.

Большинство конституций этих стран были приведены к общим или региональным знаменателям по вопросам прав человека. Иногда, даже если конституции не имели соответствующего раздела, такой раздел вносили в основной закон целиком. Например, после восстановления независимости Латвии в ее Конституцию (Satversme) 1922 года в 1998 году была внесена целая глава «Основные права человека». Несмотря на то, что Россия ратифицировала Европейскую Конвенцию о защите прав человека и основных свобод только в 1998 году, соответствующая глава российской Конституции 1993 года «версталась» в строгом соответствии с этой Конвенцией. В Американской конвенции о правах человека, также известной как «Пакт Сан-Хосе», прямо закреплено, что «в тех случаях, когда осуществление каких-либо прав или свобод еще не обеспечено законодательными или другими положениями, государства-участники обязуются принимать в соответствии со своими конституционными процедурами и положениями настоящей Конвенции такие законодательные или другие меры, которые могут оказаться необходимыми для введения в действие этих прав и свобод (ст. 2)»³⁹.

Это означает, что боденовский суверенитет, понимаемый как абсолютная, не связанная никакими законами власть над гражданами и подданными, канул в лету, оставшись достоянием только самых упрямых людоедских диктатур. Признание приоритетности принципа уважения прав и свобод человека как во внутригосударственных, так и в международных отношениях привело к изменению трактовки некоторых основополагающих принципов (уважение государственного суверенитета, неприменение силы или угрозы силой и невмешательство во внутренние дела). Они не рассматриваются более как абсолютные и допускается возможность их правомерных ограничений. В результате расширяются внеуставные полномочия Совета Безопасности ООН, который стал квалифицировать как угрозу нарушения международного мира и безопасности не только вооруженное нападение одного государства на другое, но и конфликтные ситуации внутри государства, характеризующиеся грубым нарушением международных стандартов в области прав человека. Это позволяет ему санкционировать применение коллективных принудительных мер против государства-нарушителя.

То есть речь идет именно о принципиально ином подходе к понятию «государственный суверенитет», при котором сфера действия внутренней юрисдикции государств сужается и в определенных ситуациях их суверенитет ограничивается международным сообществом. Один из основоположников концепции, бывший министр иностранных дел Австралии Гарет Эванс еще в 2002 году инициировал дискуссию о необходимости вмешательства/невмешательства в дела суверенной страны на основании нарушения там прав человека. Далее именно Эванс выступил с инициативой изменения формулировки «право на вмешательство» на формулировку «ответственность за защиту», имея в виду меру ответственного поведения.

На всемирном саммите, проходившем в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке в сентябре 2005 года, на котором присутствовало более 170 стран, главы государств и правительств подтвердили, что они все вместе, а не только каждое государство в отдельности несут ответственность за защиту населения от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности. В результате была выработана концепция Responsibility to protect — ответственность по защите⁴⁰. Эта концепция, ставшая теперь обычной нормой международного права⁴¹, состоит из нескольких принципов, объединённых идеей о том, что суверенитет является не привилегией, а ответственностью перед международным сообществом. В соответствии с данной концепцией суверенитет не только предоставляет государствам право контролировать свои внутренние дела, но делает их ответственными за защиту людей, проживающих в пределах границ этих государств. В тех же случаях, когда государство не способно защитить людей — будь то из-за отсутствия возможностей либо из-за отсутствия воли — ответственность переходит к международному сообществу. «Ответственность по защите» фокусируется на предотвращении и прекращении следующих видов преступлений: геноцид, военные преступления, преступления против человечности, этнические чистки. Все эти виды преступлений объединяются единым термином — массовые преступные злодеяния (massive atrocities crimes).

Ответственность по защите опирается на три равнозначных основных компонента: ответственность каждого государства по защите своего населения (компонент I); ответственность международного сообщества по оказанию государствам помощи в защите их населения (компонент II); и ответственность международного сообщества по защите, когда государства явно оказываются не в состоянии защитить свое население (компонент III).

Два из этих трех компонентов крайне не нравятся диктатурам. Не могут они никому позволить оценивать их действия по защите прав человека в своих странах. И уж тем более вмешиваться в эту защиту. Поэтому при переводе на русский язык был совершен изящный лингвистический кульбит — во всех официальных переводах на русский язык «Responsibility to protect» обозначена как «обязанность защищать»⁴². И в русской Википедии это звучит также⁴³. И, к сожалению, такой же перевод в русском варианте книги Сергея Гуриева и Дэниела Трейсмана⁴⁴. Что это — небрежность или умысел? Трудно поверить, что профессиональные представители российских международных ведомств переводили документ, не вникая в его суть, с помощью гугл-переводчика. Больше похоже на манипуляцию в определенных политических целях. Так ответственность по защите или обязанность защищать? Есть разница в формулировках? На самом деле разница между обязанностью и ответственностью существенная.

Ответственность — это способность, а не жесткая директива принимать на себя решение трудных проблем. Вопрос о сути ответственности есть вопрос о возможности самоопределения. Это не немедленная однозначная реакция. Между пониманием своей ответственности и решением о взятии такой ответственности на себя есть временной промежуток для анализа, дискуссии и принятия волевого решения. Обязанность же есть безусловные, не требующие специального анализа действия, основание для которых в ряде случаев могут оцениваться субъективно. Да, конечно, эти основания могут быть прямо предусмотрены законом или соглашением. Но где гарантия, что они будут в достаточной степени формально определенными, что в их формулировках будет проведена четкая граница между правомерностью и неправомерностью, что они не будут использоваться произвольно во имя решения каких-либо внутриполитических или геополитических задач?

Были, конечно, и добросовестные переводчики-аналитики⁴⁵. Но те, кто использовал официальный перевод, делают весьма специфические выводы. Они предлагают «считать внешнюю обязанность государства по недопущению гуманитарных проблем частью суверенитета этого же самого государства»⁴⁶. То есть все с точностью «до наоборот» от заложенного смысла — вместо возможности ограничения суверенитета извне речь идет о расширении суверенитета внутреннего. А раз это обязанность и к тому же часть нашего суверенитета, значит, нам самим, а не международному сообществу решать, что хорошо, а что плохо в других странах и особенно на сопредельных территориях. Кого казнить, а кого миловать, кого объявлять террористами, а кого нацистами. И считать легитимным право на вмешательство. В том числе на вооруженное. Просто не называть это войной, а, допустим, специальной военной операцией. И это никакая не агрессия. Это наша обязанность защищать. Не правда ли, удобно? И вполне соответствует российскому внешнеполитическому нарративу.

Видимо, именно поэтому я все никак не могла понять, о чем говорит председатель Конституционного суда России Валерий Зорькин в нашей с ним публичной дискуссии по вопросу о правомерности аннексии Крыма⁴⁷, поскольку он апеллировал к обязанности защищать как к непререкаемому принципу международных отношений, которому Россия якобы следовала для защиты прав и свобод русскоязычного населения полуострова.

Суверенитет — мир или война?#

Как мы помним, согласно теории Жана Бодена, суверенитет означает независимость государства от папы римского, от церкви, от германского императора, от сословий, от другого государства. Но не только. Суверенитет, по Бодену, — это право государства объявлять войну и заключать мир. На деле же термин суверенитет с самого первого своего официального использования в международных документах означал шаги к миру, к международно-правовому согласию Европы, положившему конец Тридцатилетней войне. То есть изначально суверенитет не про войну, а про мир.

Международное право — это, в первую очередь, право мира. Его огромный раздел — право международной безопасности как совокупность правовых способов, направленных на обеспечение мира, применяемых государствами коллективных мер против актов агрессии и ситуаций, угрожающих миру и безопасности народов. Главные принципы международного права — это принципы неприменения силы и угрозы силой при разрешении международных споров мирными средствами, обеспеченные принципом добросовестного выполнения обязательств по международному праву. Соответственно, и суверенитет как признак государства в международных отношения — это тоже про мир. Суверенитет — это независимость не «над», а «от». Независимость вассала от суверена с четким целевым назначением предотвратить вооруженную ссору. Это не абсолютная власть над территорией и не абсолютная свобода действий в отношении кого-либо. Это правила поведения во имя предотвращения драки, ограниченная созависимость во имя мира. Если ты равный, то не можешь нападать на равного.

Исторически наибольшей угрозой суверенитету государства в его классическом понимании была и является агрессия (прямое или косвенное применение силы или угрозы силой одним государством в отношении другого) и связанная с ней оккупация. Согласно формулировке, выработанной Специальным комитетом по вопросу об определении агрессии и утвержденной резолюцией № 3314 Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г., «агрессией является применение вооруженной силы государством против суверенитета, территориальной неприкосновенности или политической независимости другого государства, или каким-либо другим образом, несовместимым с Уставом Организации Объединенных Наций, как это установлено в настоящем определении»⁴⁸.

Но если агрессия — главная угроза, то как тогда быть с правом объявления войны? Как поступать международному сообществу с агрессором, который утверждает, что суверенитет — это не мир, что мир достигается войной, который руководствуется в своих действиях принципом «развязанных рук» и заявляет, что все, что он делает, направлено на защиту суверенитета? Как быть с теми, кто не соблюдает общепризнанные международные правила и нормы, но при этом является не просто субъектом международного права, а членом главного органа, который, согласно главе VII Устава ООН, должен обеспечивать мир? Ответа на этот вопрос пока нет. Международные органы, ответственные за сохранение мира и международную безопасность, оказались в тупике собственных процедур.

Оценивая итоги второй мировой войны, Густав Радбрух в своей книге «Философия права» предупреждал: «классическая теория суверенитета не в состоянии объяснить такой простой факт, как закрепление в конституциях государств границ, взаимно согласованных между ними. Не может она объяснить и взаимное признание государств как равноправных субъектов меж­дународного права и партнеров по договору. Согласно этой теории, вся совокупность государств представляет собой не со­общество субъектов права, обязанных взаимно признавать друг друга, а арену, полную диких зверей, каждый из которых претендует на то, чтобы единолично бороться за свое место, но не в силах уничтожить или прогнать конкурентов — они с отвращением, оскалясь и рыча, бродят вокруг друг друга. Теория суверенитета все время колеблется между явным отрицанием международного права и вынужденным согласием на его существование. Для нее характерно признание права войны, которое вполне соответствует как отрицанию международного права, так и его существованию»⁴⁹.

«Россия ничего не потеряет в результате военной операции на территории Украины», — утверждает Владимир Путин. «Уверен: ничего мы не потеряли и ничего не потеряем. С точки зрения приобретений, могу сказать, что главное приобретение — укрепление нашего суверенитета. И это неизбежный результат того, что сейчас происходит. Как бы западные и так называемые наднациональные элиты ни стремились сохранить существующий порядок вещей, наступает все-таки новая эпоха, новый этап в мировой истории. И только подлинно суверенные государства могут обеспечить высокую динамику роста, стать примером для других», — заявил он на Восточном экономическом форуме⁵⁰. И поэтому — война. Президент Путин не представляет себе другого выхода из сложившейся в его голове ситуации! Из тезиса о том, что международные правила, выработанные человечеством, посягают на суверенитет, делается вывод, что его надо защищать силой оружия.

Кроме того, игра в суверенитет есть самый беспроигрышный популистский способ укрепления власти. С начала 2000-х годов обществу стал навязываться миф об «особом пути», который частично компенсировал социальную депрессию, гражданскую разобщенность, болезненный разрыв с собственным прошлым. Однако мифологема российской особости отражает не столько особенности исторического пути развития, сколько комплекс отсталости. Особость пути России — в роли государства, которое заботится о народе, но презирает личность, в «ценностном разрыве» между Россией и Западом, историческом пути испытаний и страданий, породившем особый тип человека, уникальной по размеру территории, расширяя которую, мы, как писал Александр Горчаков, расширяли свои слабости⁵¹.

Этот миф об «особости», который вначале эксплуатировался лишь политиками популистского толка, в 2000-х гг. твердо вошел в инструментарий политического мейнстрима. Апология сложившейся системы полуавторитарной власти, имитирующей демократию в условиях неконкурентной экономики, вызвала к кратковременной жизни концепции «либеральной империи» (Анатолий Чубайс), «энергетической сверхдержавы» (Владимир Путин) и, наконец, «суверенной демократии» (Владислав Сурков)⁵². Для теоретиков суверенитета настало «золотое время» — хотя, разумеется, не для всех, а лишь для тех, которые причисляли Россию к «высшей категории» суверенных стран, которые способны полностью нейтрализовать внешнее влияние на свои внутренние дела. Эти интеллектуальные эскапады достигли апогея, когда тележурналист Виталий Третьяков договорился до того, что «Запад есть технологический придаток России»⁵³. Похоже, в России по-прежнему царствуют архаичные представления о суверенитете как о «достаточных собственных ресурсах страны», «сохранении ее геополитической востребованности», «военной мощи, которая является гарантом безопасности и независимости»⁵⁴.

Идея восстановления и укрепления суверенитета вскоре дополнилась оригинальными теоретическими изысканиями в области международных отношений. Российские исследователи начали выпускать статьи и книги о «реальном», «имперском»⁵⁵ и даже «духовном»⁵⁶ суверенитете. Все это подкреплялось созданием законодательного каркаса для обхода конституционного ограничения об использовании вооруженного контингента за пределами страны⁵⁷, изменениями в законодательстве о гражданстве, об обороне, о борьбе с терроризмом и другими мерами, внеконституционно легитимизующими потенциальную агрессию. Широко распространилась практика раздачи российских паспортов на сопредельных с Россией территориях во имя последующего оправдания «гуманитарных» интервенций с целью защиты «своих граждан». Извращенная конструкция, в которой суверенитет используется как повод к войне во имя некоего призрачного мира в будущем.

Дискуссия о суверенитете начала тысячелетия. Отрицание суверенитета#

Крайне опасный термин «суверенитет» тревожил не только меня. Сидя занозой в головах самых разных ученых, он стал предметом широкой научной дискуссии нулевых годов 21 века. Она была посвящена осмыслению меняющегося значения суверенитета. Одной из ее ключевых причин стало усиление процессов глобализации и резкое расширение в 2004 году Европейского Союза за счет стран Восточной Европы, приведшее к возникновению новых вызовов для традиционного понимания суверенитета. Государства начали делегировать часть своих прав наднациональным органам, что естественно вызвало споры о пределах ограничения их независимости. Появился термин «распределенный суверенитет». Резкое повышение роли международного права в контексте защиты прав человека в 2005 году привело к переосмыслению того, что значит быть суверенным государством в условиях международных обязательств⁵⁸. В результате концепция суверенитета стала рассматриваться как динамичная и изменяющаяся, а не фиксированная.

В 2006 году в международном журнале европейского права шведский политолог Йенс Бартелсон опубликовал статью «Пересмотр концепции суверенитета»⁵⁹. Бартелсон провел анализ трех наиболее значимых вышедших к этому времени книг, затрагивающих проблемы суверенитета. Первая из них — «Многоуровневое управление в эпоху глобализации» под редакцией американского политолога Томаса Ильгена. В ней рассматривалось влияние экономической и политической глобализации на суверенитет. Во второй книге «Суверенитет в переходный период» под редакцией британского экономиста Нила Уокера обсуждались последствия этого влияния для юридической и политической теории. Наконец, в книге канадского юриста Стефана Болака «Сила языка в создании международного права» исследовалось место и значение языка в конституировании правовой и политической реальности через призму трансформации концепции суверенитета⁶⁰.

Во всех работах, которые анализирует Бартелсон, задается примерно один и тот же вопрос: как и почему мы попали в затруднительное положение, когда концепция суверенитета одновременно и необходима, и проблематична?

На этот вопрос в современной теории международных отношений конкурируют два основных ответа.

Согласно первой точке зрения, в настоящее время суверенитет редко монополизируется государством, но регулярно делится между государственными и негосударственными субъектами на всех уровнях управления, в зависимости от рассматриваемого вопроса или проблемы. Суверенное государство вряд ли останется основным центром политической власти и сообщества в будущем. Единому неделимому суверенитету бросают вызов новые созвездия власти и сообщества, которые преодолевают границы между внутренней и международной сферами и вскоре будут заменены новыми формами политической жизни, которые ничего не знают об этом различии.

Другая точка зрения состоит в том, что хотя суверенитет и «угасает», он необходим, поскольку является составным элементом современного политического порядка. Хотя всякий раз, когда мы пытаемся расшифровать этот самый политический порядок с помощью суверенитета, наши попытки достичь понимания не имеют успеха.

Шутки, которые концепция суверенитета продолжает играть с нашим политическим воображением, затрудняют целостное понимание новых реалий, поскольку они не вписываются в привычные представления о неделимости и дискретности, которые характеризуют суверенитет. Вместе с тем, суверенитет — это своеобразный философский наркотик. Его неопределенность, дающая самый широкий простор для риторических экзерсисов, оказывает завораживающее действие на пользователей. А это, в свою очередь, приводит к опасным манипуляциям. Отсюда возникает закономерный вопрос: нужен ли нам такой термин?

Главные выводы, которые были сделаны:

• некоторые идеи и институты, которые мы привыкли ассоциировать с Вестфальской системой, являются не чем иным, как фикцией, не имеющей никакой основы;
• мы живем в мире, в котором суверенное равенство государств больше не является основным и единственным критерием их дееспособности в международных отношениях;
• нормативные рамки, в которых существует суверенитет, позволяют странам оправдывать законность и легитимность самых разных политических практик (например, вмешательства ради защиты или, наоборот, ограничений прав национальных меньшинств);
• концепция суверенитета, когда-то относительно неоспоримая, в последнее время стала основным яблоком раздора для международного права и теории международных отношений. Концепция суверенитета стала центром междисциплинарных дебатов, затрагивающих самые основные вопросы: в каком мире мы живем и какие сущности составляют этот мир;
• изменение смысла и значения термина «суверенитет» не просто влечет за собой сложности правоприменения, но может создать тупиковую ситуацию, выход из которой станет серьезным вызовом для юридической и политической теории в ближайшие годы в целом. Поэтому от этой концепции следует либо отказаться, либо дать ей новое определение.

С позиции сегодняшнего дня, когда под знаменем непонятно какого суверенитета ведется экзистенциальная война России с Украиной, мы видим, насколько прав был Бартелсон. За прошедшие почти 20 лет трансформация концепции суверенитета претерпела еще целый ряд авторитарных модификаций. Поэтому сейчас вопрос о целесообразности ее использования встает перед нами с новой остротой.

Я приводила пять разных трактовок суверенитета пятью разными политическими акторами и увидела пять разных значений этого термина. Все эти значения формировали разную политическую реальность. Так может быть лучше совсем избавиться от столь многозначного термина, не дающего возможности политикам говорить на одном понятном всем сторонам языке? Возможно, кому-то такой подход не понравится. Зря, что ли, они потратили столько времени и сил, извели огромное количество бумаги впустую, толкуя и трактуя термин «суверенитет»? Но нет, не зря. Рано или поздно и, в том числе, в результате всех этих многочисленных исследований мир будет вынужден либо отказаться от концепции суверенитета по причине ее крайней неопределенности и высокой потенциальной манипулятивности, либо ограничить понятие четкими рамками применения.

Еще в середине прошлого века французский философ Жак Маритен писал: «Я убежден, что политическая философия должна освободиться от слова, а также от понятия суверенитета не потому, что это понятие устарело, не благодаря социологически-юридической теории «объективного права», и не только потому, что понятие суверенитета создает непреодолимые трудности и теоретические сложности в сфере международного права, но потому, что, будучи рассмотренным в его подлинном значении, а также в перспективе той научной сферы, к которой оно принадлежит — политической философии, — это понятие в действительности неверное и обречено вводить нас в заблуждение, если мы будем продолжать употреблять его, полагая, что это понятие слишком долго и слишком широко использовалось, чтобы его можно было отвергнуть, и не осознавая присущих ему ложных коннотаций»⁶¹.

Тем не менее, многие продолжают находиться в плену этой странной языковой мистификации. Суверенитет смотрит на нас, как удав на кролика, и мы, завороженные его таинственной неопределенностью, продолжаем мыслить опасными средневековыми категориями. Для России же аксиоматичное мышление, соединенное с политическими манипуляциями в части использования термина «суверенитет», стало огромной трагедией. Пока нам еще даже трудно осознать весь ее масштаб.

Суверенитет в праве#

В праве термин суверенитет употребляется гораздо реже, нежели в научных трудах и в высказываниях политиков. Право, в отличие от политиков, отнюдь не злоупотребляет этим термином. Суверенитет упоминается как в международном праве, так и в национальных правовых актах. Но в международном праве он всегда используется в контексте, из которого можно понять, о чем идет речь. Наоборот, в национальных правовых системах его употребление либо абстрактно (в нормах-декларациях), либо жестко привязано к территории и границам.

Все нормы международного права, в которых используется термин «суверенитет», говорят о равенстве государств и о нерушимости их границ во имя мира. В Уставе ООН провозглашен один из главных принципов, лежащих в основе деятельности этой организации, — принцип суверенного равенства⁶², который означает (мне в третий раз придется это повторить) полноправное равенство субъектов международных отношений — «par super parem potestatem non habet», «равный над равным власти не имеет». В Заключительном акте совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1 августа 1975 г.) есть термины «суверенное равенство» и «права, присущие их суверенитету», которые расшифровываются как право каждого государства на юридическое равенство, территориальную целостность, свободу и политическую независимость⁶³. В Декларации Генеральной Ассамблеи ООН «О недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их независимости и суверенитета» от 21 декабря 1965 года вновь говорится о суверенной правосубъектности и политической независимости государств как о гарантии защиты от вооруженного вмешательства (агрессии) всех от всех. Осуществление суверенитета в этом документе напрямую связано с запретом на применение силы, которое делает такое осуществление невозможным⁶⁴. В Декларации о недопустимости интервенции и вмешательства во внутренние дела государств от 9 декабря 1981 года говорится о неотъемлемом суверенитете государств над своими природными ресурсами опять-таки в контексте отказа от интервенции и от вмешательства во внутренние и внешние дела государств, которые создают угрозу свободе народов, суверенитету, политической независимости и территориальной неприкосновенности государств, их политическому, экономическому, социальному и культурному развитию, а также ставят под угрозу международный мир и безопасность⁶⁵.

В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 года, уже гораздо более подробно раскрывается принцип суверенного равенства государств: «Все государства пользуются суверенным равенством. Они имеют одинаковые права и обязанности и являются равноправными членами международного сообщества, независимо от различий экономического, социального, политического или иного характера. Понятие «суверенное равенство» включает следующие элементы: a) государства юридически равны; b) каждое государство пользуется правами, присущими полному суверенитету;c) каждое государство обязано уважать правосубъектность других государств; d) территориальная целостность и политическая независимость государства неприкосновенны; e) каждое государство имеет право свободно выбирать и развивать свои политические, социальные, экономические и культурные системы; f) каждое государство обязано выполнять полностью и добросовестно свои международные обязательства и жить в мире с другими государствами⁶⁶.

Как уже говорилось, во внутригосударственном праве термин «суверенитет» используется в гораздо более неопределенном смысле. Так, значительная часть стран конституционно провозглашает себя свободными, независимыми и суверенными государствами, без разъяснения того, что это значит⁶⁷. В некоторых основных законах выделяются свойства государственного суверенитета (например, в ст. 2 Политической Конституции Боливии закреплены неотчуждаемость и неограниченность суверенитета). В ст. 13 Конституции Боливарианской Республики Венесуэла — неограниченность суверенитета. В Переходных положениях Конституции Аргентинской Республики — законность суверенитета. Кроме того, в разных странах отмечается терминологическое смешение государственного, народного и национального суверенитетов, когда эти понятия используются как синонимы.

Интересно прочтение теории народного суверенитета в Конституции Японии 1947 года, которая даже объявляет народный суверенитет принципом, общим для всего человечества. Закрепляя монархический строй, Конституция Японии в статье 1 тем не менее утверждает положение, которое никогда не сможет себе позволить ни одна из европейских монархий: даже статус императора «определяется волей народа, которому принадлежит суверенная власть». Также ни в одной из европейских конституций нет главы, которая говорила бы о правах и обязанностях народа. Именно так называется глава III Конституции Японии 1947 года: «Права и обязанности народа». Раскрывает суть такого явления, как «обязанности народа», статья 12 Конституции Японии: «Свободы и права, гарантируемые народу настоящей Конституцией, должны поддерживаться постоянными усилиями народа. Народ должен воздерживаться от каких бы то ни было злоупотреблений этими свободами и правами и несет постоянную ответственность за использование их в интересах общественного благосостояния»⁶⁸.

В конституциях стран — членов ЕС суверенитет в «чистом виде» не используется, но во многих из них применяется словосочетание «суверенные права» в контексте передачи отдельных полномочий органам Евросоюза. К примеру, в соответствии с п. 2 ст. 9 Конституции Австрии на основании закона или государственного договора, одобряемого в порядке принятия федерального конституционного закона, отдельные суверенные права Федерации могут быть переданы межгосударственным учреждениям и их органам, а деятельность органов иностранных государств внутри страны, как и деятельность австрийских органов за границей, может быть урегулирована в рамках международного права. Обязательства Австрии перед ЕС непосредственно определены в разделе «В» (ст. 23a-23f). Их содержание ограничивает некогда абсолютные права Австрии в решении внутригосударственных, внешнеполитических и внешнеэкономических вопросов.

Согласно ст. 23 Основного закона ФРГ в целях осуществления Объединенной Европы Федеративная Республика Германия участвует в развитии Европейского союза, который обязуется сохранять принципы демократического, правового, социального и федеративного государства и принцип субсидиарности, а также гарантирует защиту основных прав, по существу совпадающих с основными правами, содержащимися в Основном законе. В этих целях Федерация может передавать свои суверенные права на основании закона, одобренного Бундесратом. Согласно ст. 24 Основного закона ФРГ, Федерация может передавать законодательным путем свои суверенные права и другим межгосударственным организациям. Конституция Франции определяет, что на основе взаимности и в порядке, предусмотренном Договором о Европейском союзе, подписанном 7 февраля 1992 г., Франция соглашается с передачей необходимых полномочий институтам Европейского экономического и валютного союза (ст. 78-2)⁶⁹.

В российской Конституции термин «суверенитет» использован дважды: как народный и как территориальный суверенитет. В статье 3 говорится о народном суверенитете: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Дальше принцип народного суверенитета раскрывается через инструменты его реализации — выборы и референдум, а также вводится запрет на захват и присвоение власти как гарантия этого принципа. Статья 4 закрепляет территориальный суверенитет, неприкосновенность границ, территориальное верховенство Конституции и федеральных законов. Эти положения развиваются в других нормах Конституции: единство экономического пространства, бюджетно-финансовой, банковской и денежной систем; единая армия (единые Вооруженные силы); право государства на защиту своей территории, государственная монополия на регулирование и управление важнейшими отраслями народного хозяйства России, на основные стратегические природные ресурсы, производство и товары (ст. 8, 15, 71, 74, 75 и др. Конституции). Ответственность за нарушение территориальной целостности сформулирована в Уголовном кодексе (ст. 280.2).

Конституция России изъяла из оборота понятие «суверенные» в отношении республик в составе России, использованное в Федеративном договоре. При этом, как уже говорилось, она продекларировала юридическое верховенство норм Конституции над положениями федеративного и иных договоров. В целом в мировой конституционной практике федеративные государства также отказались от использования термина «суверенное государство» при определении статуса субъектов федерации. Если термин «суверенный» и встречается, то используется в более узком смысле. Например, согласно Конституции Мексиканских Соединенных Штатов, данное государство состоит из штатов, свободных и суверенных во всем, что относится к их внутренним делам.

Конституционный суд Российской Федерации признал не соответствующими Конституции России положения статей ряда конституций субъектов федерации (республик), в которых был закреплен их суверенный характер и право на регулирование отдельных вопросов, относящихся к ведению Федерации. Суд подтвердил конституционную, а не договорную природу Российской Федерации, признав неконституционным закрепление субъектами Российской Федерации отдельных прав, основанных на суверенитете. Например, права приостанавливать акты федеральных органов, выступать самостоятельным участником международных отношений и внешнеэкономических связей, закреплять право собственности субъектов Федерации на природные ресурсы⁷⁰.

Государственный, национальный, народный, гражданский, парламентский суверенитет, суверенная демократия#

Из всего сказанного можно сделать вывод, что каким бы ни было наше отношение к термину «суверенитет», мы не можем полностью абстрагироваться от того, что он формализован в праве. Это значит, что взять и исключить термин из оборота будет очень непросто, если даже вдруг все с этим одномоментно согласятся. Здесь нужен компромисс. Чаще всего термин используется в значении: государственный (международный или территориальный) суверенитет. При этом есть еще как минимум несколько его версий — народный суверенитет, национальный суверенитет и гражданский суверенитет⁷¹. Есть еще словосочетание суверенная демократия, но его применение ограниченно.

Наиболее опасным и потенциально манипулятивным из всех вариаций суверенитета является государственный суверенитет в трактовке авторитарных лидеров, понимаемый как абсолютная, ничем не ограниченная власть (произвол) на своей территории и свобода рук в международных отношениях. Такая трактовка ведет к войнам и к массовым нарушениям прав человека. Современная логика развития и гуманитарной глобализации, скорее всего, рано или поздно приведет к отмиранию такого суверенитета. Страны, проповедующие подобные взгляды, будут оказываться в изоляции и отставать в развитии. Наглядным примером тому является международная реакция на российскую агрессию в Украине. И если бы не эта война, можно было бы спокойно положиться на ход истории — трактовка суверенитета как произвола отмерла бы сама по себе. Но война случилась. И многозначность термина стала остро опасной. Поэтому вплотную встает вопрос либо о его уточнении во избежание произвольного использования, либо о полной отмене. Заменить термин лингвистически несложно, но технически это может занять много времени, поскольку потребует пересмотра большого количества нормативных актов. Поэтому, как минимум, его значение должно быть уточнено и сведено исключительно к принципам равенства государств в международных отношениях и территориальной целостности и нерушимости границ.

Суверенная демократия является побочным продуктом авторитарного понимания суверенитета. Россия 2000-х, еще не вышедшая из всех международных договоров, заключенных в первое десятилетие после распада СССР, пыталась пройти между Сциллой и Харибдой международных приличий и явно наметившимся авторитарным трендом. Для обоснования этого тренда, выразившегося в постепенно нарастающем ограничении прав и свобод граждан, был специально выведен термин «суверенная демократия». Типа мы все еще демократическое государство, но демократия у нас по собственному, не вполне международному, образцу, потому что мы — суверенное государство. Но продержался термин недолго. У государства все больше нарастала истерика от публичной негативной оценки международными партнерами ухудшающегося состояния прав человека в России. Сначала эта истерика выражалась в отдельных решениях о невозможности исполнения международных договоров, а позже привела к их полной денонсации. Круг замкнулся. Back in the USSR к аргументам Андрея Вышинского в 1948 году в ООН. Но хочется надеяться, что дальнейшая институционализация ответственности по защите — Responsibility to protect — рано или поздно преодолеет подобные побочные суверенные явления.

Еще одной проблемной трактовкой суверенитета является национальный суверенитет. В современной науке отсутствуют его четкие критерии, зато есть несколько подходов к пониманию. Первый — это общегражданский подход, который отождествляет национальный суверенитет с государственным и народным суверенитетом. Согласно этому подходу, нация и государство рассматриваются как равнозначные понятия. Возникает вопрос — зачем? Вообще-то подобные трактовательные изыски называют наукообразием. Смысла нет, но звучит красиво. Второй подход этнический. В этом случае национальный суверенитет рассматривается как право нации на самоопределение вплоть до отделения. Но для этих прав и процессов есть другие терминологические и процедурные определения. Такая версия суверенитета опасна и активно используется популистами в борьбе за власть.

Наиболее безопасными версиями являются народный и гражданский суверенитет. У народного суверенитета, который после суверенитета государственного употребляется чаще всего, есть хоть какая-то логика. Народный суверенитет понимается как государство, находящееся под контролем общества (народа), в котором решения принимаются избранными представителями, исполнительная власть формируется также народными представителями и у общества есть инструменты контроля за ней. Тем не менее, сам термин весьма далек от совершенства. Во-первых, кто такой «народ», а во-вторых, почему его право на управление нужно обязательно называть суверенитетом? «Термин «народный суверенитет» требует от нас систематического анализа отношений между конституирующей властью и конституированной властью, чтобы объяснить, как граждане или подданные могут быть конституированы как демос и как этот демос, в свою очередь, может обеспечить правительственную власть демократической легитимностью. Со времен Жан-Жака Руссо эта проблема была постоянным источником дискуссий в юридической и политической теории, поскольку она поднимает простой вопрос о том, как люди могут одновременно править и быть управляемыми»⁷². Если уж использовать что-то подобное, то тогда лучше говорить о парламентском суверенитете, как предлагает Ирина Бусыгина⁷³. Ведь так или иначе народный суверенитет в основном реализуется через представительную демократию, то есть через парламент.

Гражданский суверенитет. Владислав Иноземцев предлагает переосмыслить понятие суверенитета в контексте современных экономических и социальных изменений. Он утверждает, что традиционное представление о суверенитете, которое основывается на единстве народа и государства, устарело. Вместо этого он предлагает концепцию, в которой суверенитет становится индивидуальным правом, а не коллективным. Это изменение происходит на фоне глобализации и коммерциализации, где граждане начинают рассматривать себя не как подданных государства, а как потребителей государственных услуг⁷⁴. Иноземцев акцентирует внимание на том, что именно граждане, а не абстрактный народ являются носителями суверенитета, имея право участвовать в управлении государством через выборы и другие формы политической активности. И у этой идеи немало последователей. Строго говоря, именно такое понимание суверенитета заложено в Конституции России, только не очень хорошо сформулировано. Если человек признается высшей ценностью, а народ, состоящий из тех самых «человеков», является носителем суверенитета, то речь, скорее всего, идет именно о гражданском суверенитете. В любом случае к такого рода суверенитету безусловно требуется дополнение — право на сопротивление узурпации власти (право на восстание), которое гораздо лучше монтируется с конкретными гражданами, нежели с абстрактным народом.

В заключение хочется еще раз поддержать Екатерину Кузнецову в ее выводах о современных проблемах суверенитета. Она пишет о том, что классический суверенитет перестает быть надежным маяком в хаотическом море международной политики. Вмешательство в дела других государств в нарушение легитимной процедуры поддержания глобальной и региональной безопасности становится все более распространенным явлением.

Смещение акцента с заключения «традиционных» международных договоров к новым политическим формам, основанным на согласованном ограничении суверенитета, столь же очевидно в современной мировой политике, как и перенесение центра тяжести в военной сфере с отражения агрессий на предупреждающие действия, основанные на гуманитарной логике.

Существующие международные институты в нынешнем виде недостаточно эффективны. Лишенное свойственных национальным правовым системам механизмов контроля и принуждения, международное право допускает опасную двойственность в определении ответственности государства за нарушение установленных правовых норм. Международные договоры и конвенции очерчивают круг незаконных деяний, но они бессильны принудить государство-нарушителя к соблюдению обязательств или наказать его.

Если мир XXI века и станет миром управляемым и предсказуемым, если идеалы управления, ориентированного на общее благо, окажутся внедрены в международную практику и трансформируют современный миропорядок, нет сомнения в том, что этот мир будет основан на чёткой и последовательной доктрине ограничения «классического» суверенитета как фундаментальном инструменте обеспечения законности, мира и процветания⁷⁵.